中国全面转向全产业链政策的...值、关键内涵与实施途径研究_张杰.pdf

中国全面转向全产业链政策的重大价值、关键内涵与实施途径研究张 杰内容提要 重构中国的国家产业政策体系，打造具有中国特色和全球竞争优势的全产业链导向的新型产业政策体系，在相当程度上决定着中国经济高质量发展模式的形成和强化。在长期观察和充分反思的基础上，我们提出了构建中国特色全产业链新型产业政策的核心原则和理论基础。需要关注的客观事实是，不能将全产业链政策与传统产业政策简单等同，或者将全产业链政策归结为传统产业政策的重要组成部分，甚至将全产业链政策看作传统产业政策的改进版或升级版，这些判断均是对中国特色全产业链政策根本性变革价值的低估或者扭曲性认识。中国特色全产业链产业政策是对传统产业政策的重大变革乃至根本性突破，具有重大理论和实践价值。本文阐述了构建中国特色全产业链政策的内在逻辑和重点方向，提出了今后构建中国特色全产业链新型产业政策的重点改革突破方向。关 键 词 中国高质量发展 全产业链 中国新型产业政策体系 产业转型当前，全球的主要发达国家均开启了针对国家产业政策体系重新定位和构建的根本性改革序幕。年，新美国安全中心（）发布了重构美国国家产业政策的重磅报告，以维持美国总体国家技术战略和供应链弹性战略为基础，从长期性和战略性的双重角度，以更为简单、明确、具体的国家安全、经济发展目标为导向，提出了立足于巩固美国在全球工业和科技发展中的主导地位，提升美国的全球综合竞争力，并与中国进行全面竞争的美国国家产业政策体系的重新调整和改革方向。中国并不是要模仿美国正在制定和实施的新型国家产业政策体系，而是要牢牢依据中国正处于从中等收入迈向高收入阶段跨越的关键时期以及全面实施创新驱动发展模式的战略需求，以加快塑造中国经济高质量发展模式为根本性目标，以促进重点产业链的“卡脖子”关键核心技术的创新自主突破和保障中国产业链供应链安全为短期目标，以应对以美国为首的西方发达国家图谋组建针对中国的技术创新封锁和遏制同盟体系为附带目的，重构中国的国家产业政策体系，打造具有全球竞争优势的全产业链导向的中国新型国家产业政策体系。高度重视中国当前传统产业政策的重大弊端当前，全球各国之间的经济发展竞争，日益聚焦到高技术产业和战略性新兴产业自主创新能力 本文系国家社会科学基金重大项目“加快发展现代产业体系”（项目号：）的阶段性成果。DOI:10.16091/32-1308/c.2023.01.006和发展权控制能力的领域。这其中，对全球重点高技术产业和战略性新兴产业的培育和发展竞争，已经不再仅仅局限在单个拥有全球创新垄断势力的跨国企业层面，而是深度渗透和扩展到全产业链体系层面。换言之，依据全球重点高技术产业和战略性新兴产业日益呈现出的全球范围内分工和延伸的产业链供应链体系特征，一国的产业竞争优势正在深刻体现出由单个跨国企业的垄断优势向全产业链的核心环节乃至全产业链层面的控制能力演变的重大趋势。而且，全产业链优势也呈现出向全供应链和全创新链延伸并与其融合发展的内在规律。因此，要科学认识全产业链的内在运行规律特征，就必须将全产业链和全创新链、全供应链、全价值链等基本概念融合在一起加以系统化考虑和分析，将之作为科学分析一国产业竞争优势来源的立足点和基准工具。由此，很容易引发的一个重大问题是，类似中国这样的发展中国家在采取和依靠传统产业政策促进本国低端产业转型升级以及高技术产业和战略性新兴产业培育和发展的进程中，必然会暴露出一系列的突出问题和重大弊端。依据我们的长期观察和思考，当前中国各级政府在运用传统产业政策的过程中，所暴露出来的突出问题和重大弊端具体表现在：第一，分散化、碎片化、孤立化的地方政府产业政策，削弱了中国地方政府财政资金的组合效率和新型举国体制优势，促使中国产业同质化竞争和产业发展过程中“潮涌现象”的爆发。倘若需要对当前中国各级政府正在实施的各种形式产业政策的本质性特征进行归纳和提炼，在我们看来，最为显著的基本特征，就是由中国各级政府官员奉行短期 至上主义、地方政府税收收入最大化、地方政府官员自身利益最大化的内在逻辑，这决定了产业政策分散化、碎片化、孤立化的核心特征。在中国经济全面进入中高速增长的特定阶段，发展成为中国经济的第一要务，发展也是中国各级政府官员的最大目标、最大任务，这就自然而然催生出一个具有中国特色的发展逻辑：中国地方政府主管官员的晋升和提拔，与官员任期内的 增长状态和税收创收效应密切相关。这被称为中国地方政府经济发展的横向竞争体制和纵向竞争体制，也可被抽象为具有中国特色的地方政府官员的“晋升锦标赛”机制以及短期 至上主义。这些具有中国逻辑的官员“晋升锦标赛”机制及其背后的区域内平级政府之间的 竞争体制，必然会激励那些 增速处于相对落后位置的地方政府，采取和依靠以政府财政补贴、税收返还、土地成本优惠以及其他各种形式的优惠政策为主导的产业政策，来进行重大产业或企业重大项目的招商引资和当地企业的培育壮大，进而创造短期内地区 快速增长的政策优势。这必然会带来的一个副产品是，在区域内平级地方政府之间存在“零和博弈”式经济和产业竞争关系的情形下，本着追逐短期内地方 增长利益最大化的核心立场，地方政府之间必然偏向于采用分散化、碎片化、孤立化乃至底部竞争性（）为主要特征的产业政策，进而造成中国地方政府之间在招商引资政策和培育本土企业发展领域的产业政策同质性特征，从而造成中国在众多重点产业领域呈现出投资主体“一拥而上”和以“低成本价格战”为主导的产业竞争模式。这就是驱动具有中国特色的产业发展“潮涌现象”发生的运行机制。第二，偏向于以短期之内 快速扩张为导向的地方政府产业政策，迫使中国的产业竞争优势在一定程度上被固化和锁定在低成本规模经济和集聚经济层面，而不是分工经济层面、自主创新能力形成和提升层面。更值得关注的一个重大现象是，在中国各级地方政府官员之间普遍存在以地方 短期增长为主要目标的“晋升锦标赛”体制的激励作用之下，中国各级各地政府所运用的各类产业政策，必然是瞄准和集聚到能够带来地方 快速增长的众多产业链的产业化环节，即侧重选择能够迅速实现产品化和开拓市场销售规模扩张的企业和产业。由此，我们在实地调研和观察中发现的一个基本事实是，中国各级政府采用的以政府财政补贴和各种形式成本降低型优惠政策为主导的选择型产业政策，绝大多数是偏向那些创新链末端的产业化环节项目，偏向那些具有产品销售市场优势的大型规模企业，偏向那些具有稳定出口市场的外资企业或合资企业，偏向那些具有垄断地位的国有企业，偏向能够带来地方政府税收收入的房地产行业和金融行业企业，而非那些处于重点产业配套的供应链环节的中小微企业，那些处于培育期和成长期的创新型中小微企业，那些短期内创造 和税收能力相对有限的小微企业。在这种情形之下，中国各级各地政府普遍采用和运用的各种类型产业政策，必然给中国经济增长带来的一个负面效应是，中国的产业发展模式和企业成长模式，被从上到下的各级政府的各类选择型产业政策限制在激发产业和企业的低成本规模经济方面，乃至“扎堆式”的产业集聚经济方面的竞争优势领域，而非催生产业和企业的产业链分工效应和自主创新能力方面的竞争优势。事实上，这些偏向诱发和激励产业和企业的低成本规模经济，乃至“扎堆式”的产业集聚经济方面竞争优势的产业政策，在促进中国从低收入阶段向中等收入阶段的发展进程中起到了有效支撑作用，但难以在中国由中等收入阶段向高收入阶段跨越的发展阶段之中，在中国经济由要素粗放型模式向创新驱动发展模式转变的过程之中，继续发挥有效的支撑作用，已经完全不适应中国经济全面进入高质量发展阶段对政府激励产业发展的复杂内在需求。第三，地方利益最大化导向的地方政府产业政策，造成中国当前和未来的高技术产业和战略性新兴产业在关键核心技术创新领域面临“卡脖子”困局，对中国最为基本的产业链供应链国家安全造成重大风险。当前，在中国经济由中等收入阶段向高收入阶段跨越的进程之中，以美国为首的西方发达国家基于全球经济发展“零和博弈”思维和西方民主制度至上的逻辑，针对中国的科技创新和高端产业发起了全面封锁和遏制策略，试图全面围堵和限制中国创新驱动发展战略，以及对全球高端产业的影响力实现由中等收入阶段向高收入阶段跨越的发展机会和空间，使中国在当前和未来的高技术产业和战略性新兴产业的关键核心技术创新诸多领域遭遇“卡脖子”困局，对中国经济发展最为基本的产业链供应链国家安全问题均造成重大风险。结合我们以上的分析，可以得到的一个基本判断是，就中国各级地方政府采取的多数是立足地方政府短期发展利益最大化基本立场的产业政策而言，其本质上与中国当前和未来的高技术产业和战略性新兴产业在关键核心技术创新领域面临“卡脖子”困局时的自主突破体制，实现高水平的科技自立自强的发展目标和建设全球领先的创新型国家的战略要求，存在多重的矛盾和冲突之处，存在严重的不相匹配和不相适应困境。这其中，最为值得关注的问题是，中国各级政府的产业政策绝大多数聚焦于全创新链的产业化环节，而对全创新链的基础研究、应用开发研究、中间试验研究以及工程化研究等环节的资助和扶持动力普遍缺失，也对需要长周期投入的基础研究和应用研究才能逐步突破的关键生产设备、关键零配件和元器件、关键材料、关键工艺乃至工业设计运行软件系统的资助和扶持动力普遍不足。客观事实是，中国当前和未来的高技术产业和战略性新兴产业所面临的“卡脖子”关键核心技术创新领域，均需要在基础研究、应用开发研究、中间试验研究、工程化研究、产业化研究的全创新链方面，具有贯通式、全局性自主突破能力，尤其需要在原始创新、颠覆性技术创新、关键核心技术创新和关键共性技术创新等重大领域，具有系统性自主突破能力。而地方政府对这些领域的资助和投资，并不能在短期内创造产业或企业的产品产值，因而也就不能为地方政府直接贡献 和税收。这就必然会导致中国各级政府对这些重点领域的投资和扶持力度严重不足的重大问题发生。在我们看来，这就是造成当前和未来中国的高技术产业和战略性新兴产业在关键核心技术创新领域遭遇诸多“卡脖子”困局的机制体制性因素。第四，中国从中央到地方各级政府主管机构部门之间相互隔离化、相互割裂式、各自为政导向的产业政策，阻碍中国当前正在布局和打造的“全球领先的国家战略科技力量 全面培育卡脖子关键核心技术创新自主突破能力 全球有竞争力的高科技本土跨国企业技术创新能力”三位一体式的核心发展战略，对中国正在实施的全球领先创新型国家建设战略形成制约。中国作为全球有决定性影响力的超大规模经济体，要塑造全球经济发展的领先模式，必须构建“全球领先的国家战略科技力量 全面培育卡脖子关键核心技术创新自主突破能力 全球有竞争力的高科技本土跨国企业技术创新能力”三位一体式的融合发展模式。然而，客观事实是，中国从顶层设计到各级地方政府的产业政策体系之中，国家主管机构部门负责打造全球领先的国家战略科技力中国全面转向全产业链政策的重大价值、关键内涵与实施途径研究量的扶持政策，国家层面专业机构部门负责“卡脖子”关键核心技术创新自主突破的激励政策，而地方政府则负责促进本土企业技术创新能力提升的各种资助和扶持政策，这三种政府机构部门的资助和扶持政策之间存在较为突出的相互隔离化、相互割裂式的严重问题。每个政府机构部门本着“各管一摊事、相互不干预”的行政运行模式行使各自职能。每个政府机构部门的监管行为或多或少立足于自身部门利益最大化的基本原则实施日常管理。特别是中国各地方政府之间本来就存在经济和产业发展的直接竞争关系，各种产业政策必然具有排他性和竞争性的双重特征，本质上变异为具有私人产品性质，而并非具有正向外部性的公共产品或半公共产品特性。这不仅仅使中国地方政府的产业政策失去了公共产品性质的核心功能，也使得地方政府的这些产业政策并不具备激励重点产业和企业自主创新能力全面提升的主导作用，极大地削弱了中国地方政府产业政策应具有的合力效应，而且诱发了产业政策在实施过程中的大量寻租活动，降低了产业政策政府财政资金的使用效率和预设效果，自然就难以支撑和适应“全球领先的国家战略科技力量 全面培育卡脖子关键核心技术创新自主突破能力 全球有竞争力的高科技本土跨国企业技术创新能力”三位一