中国自然保护地法治建设的回顾与展望_杜群.pdf

DOI：10.13766/j.bhsk.10082204.2022.1703中国自然保护地法治建设的回顾与展望杜群（北京航空航天大学法学院，北京100083）摘要：回顾过去 60 多年的历程，中国自然保护地体系经历了类型化发展和体系化发展的阶段，形成了中国式自主创新的自然保护区、风景名胜区、森林公园的类型，以及受国际公约和保护计划影响的湿地公园、地质公园、自然遗产地等类型。每个类别的保护地都形成了独立的法制体系，发挥着卓有成效的法治作用。但类别化自然保护地体系在管理体制、制度建设和法体系方面仍存在不足，为此，中国进行了两次国家综合立法的努力。在高度重视生态文明建设的新时代，自然保护地体系化发展成为中国式现代化的发展内涵，应当合理选择自然保护地国家综合立法体例，抓住制定国家公园法这一契机，实现自然保护地治理向体系化发展转型并促进自然保护地体系建设的法治化。关键词：自然保护地法治；类型化；体系化；国家综合立法；国家公园体制法中图分类号：D912.6文献标志码：A文章编号：10082204（2023）01003216ReviewandProspectoftheConstructionoftheRuleofLawforChinasNatureReservesDUQun（LawSchool,BeihangUniversity,Beijing100083,China）Abstract:Over the past 60 years,China s nature reserve system has gone through the phases of categorizeddevelopmentandsystematicdevelopment,formingthetypesofnaturereserves,scenicspotsandforestparkswithChineseinnovation,andwetlandparks,geo-parksandnaturalheritagesitesthatfollowinternationalconventionsandconservationplans.Eachcategoryofnaturereserveshasitsownindependentlegalsystemwhichplaysaneffectiveroleintheruleoflaw.However,therearestillsomedeficienciesinthemanagementsystem,systemconstructionand legal system of the categorized nature reserve system.To this end,China has conducted two attempts ofcomprehensivenationallegislation.Inthenewerathatattachesgreatimportancetotheconstructionofecologicalcivilization,thesystematicdevelopmentofnaturereserveshasbecomethecoreofChinesemodernization.Therefore,itisnecessarytochoosethecomprehensivenationallegislationstyleofnaturereservesinarationalwayandseizetheopportunitytoenacttheNationalParkSystemLawtorealizethetransformationofnaturereservegovernancetosystematicdevelopmentandpromotethelegalizationoftheconstructionofnaturereservesystem.Keywords:ruleoflawfornaturereserve；categorization；systematization；comprehensivenationallegislation；NationalParkSystemLaw从 1956 年中国成立第一个自然保护区广东鼎湖山国家自然保护区，到 2019 年 3 月中共中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见（以下简称自然保护地体系指导意见）要求建设“以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”1，再到 2022 年自然资源部通过国家公园法（建议稿草案）2，中国自然保护地法治建设已经走过了 60 多年的历程。数量众多、类型丰富、功能多样的自然保护地，在保收稿日期：20221201基金项目：国家社会科学基金重大研究专项(19VHJ016)作者简介：杜群（1968），女，浙江永康人，教授，博士，研究方向为生态文明法治、环境资源法、气候变化与能源法.第36卷第1期北京航空航天大学学报（社会科学版）Vol.36No.12023年1月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)January2023护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用3。在国家公园立法深入开展，中国自然保护地体系和体制改革正在有序推进的当下，自然保护地法治建设进入了实质性阶段，因此，回顾、总结中国自然保护地法治发展的光辉历史进程和伟大制度成就，展望自然保护地法治建设的未来方向，对推进中国生态环境法治的健康稳步发展具有重要意义。一、自然保护地的术语流变和类型化发展成果长期以来，中国一般采取划定明确的地理边界，并通过法律、政策、承诺或协议等方式来实施自然保护制度，通称为“特殊环境资源自然保护”，其实际上指向的是特定类型区域的自然保护制度，如自然保护区、风景名胜区、森林公园等。世界自然保护联盟（IUCN）的“保护地”术语传入中国后，早期变通为“保护区”，后来为区别于中国已有的自然保护区，便使用了“自然保护地”和“自然保护区域”等名称。2003 年，中国环境与发展国际合作委员会设立了“保护地课题组”；2004 年至今，全国人大曾尝试制定自然保护区法，先后推出了自然保护区法（草案）、自然保护区域法（草案）、自然保护地法（草案）4，为形成自然保护地国家综合立法作出了努力。中国自然保护地综合立法进程，从外因上来说，是受到了世界自然保护联盟保护地管理体系成熟发展的影响。20 世纪 7080 年代，国际自然保护领域保护地术语泛滥，保护地分类体系凌乱且无统一的分类标准和体系。世界自然保护联盟用了 25 年的时间开发了逻辑统一的保护地分类体系，并形成了统一的保护地术语、分类体系和管理指南，在全球产生了广泛影响和普遍规范意义。但是，当时反映综合管理的世界自然保护联盟保护地管理体系尚未被中国自然保护主流话语体系所接受，中国自然保护地发展正处于类型化管理的成熟期。2012 年之后，国家公园和自然保护地建设成为中国生态文明体制改革的重要任务之一，改革的目标是变革部门分立、分类无序的类型化自然保护地体系，建立新型的体系。此时，1994 年版的世界自然保护联盟保护地分类体系和管理指南已经发展为国际广泛适用的“共同语言”，也逐渐为中国自然保护主流所认可，并成为中国以国家公园为主体的自然保护地体系顶层设计的重要参考。所不同的是，世界自然保护联盟的“保护地”术语在中国正式规范语境中变为“自然保护地”，此术语流变首先考虑与中国业已建立的自然保护区相区别，其次考虑保护地客体对象的原真天然性特征。总体而言，中国自然保护地法治建设可分为三个历史阶段：一是单一类型自然保护区创建发展阶段，自 1956 年至改革开放初期的 1982 年，创建形成中国自然保护区体系。二是类型化自然保护地创建发展阶段，自 1982 年第一个风景名胜区和森林公园建立至 2013 年国家生态文明体制改革提出建立国家公园体制。这是中国自然保护地形成发展的重要时期。在这一阶段，中国陆续加入许多重要的自然保护国际公约和国际项目，极大地促进了中国自然保护地数量和面积的快速增长，增强了中国的制度建设能力。与此同时，中国自然保护地类型从一个发展至十多个，顺次为：风景名胜区（1982 年）、森林公园（1982 年）、世界遗产（1987 年）、地质公园（2001 年）、水利风景区（2001 年）、湿地公园（2005 年）、城市湿地公园（2005 年）、海洋特别保护区（2011 年）、海洋公园（2011 年）等，覆盖了中国主要的自然保护空间客体5。然而，中国自然保护地实存体系虽看似类型丰富，但因自然保护地发展以类型扁平化结构展开并未遵循逻辑一致的分类体系，因此，所形成的自然保护地体系缺乏真正的体系化意义，还只是自然保护地的集合6。三是以国家公园为主体的自然保护地体系的综合性建设阶段，自 2013 年至今。在这一阶段，中国开展建设新型自然保护地体系，其中，国家公园体制建设既是新型自然保护地体系改革的重大历史机遇，也是自然保护地体系建设的重要内容。新型自然保护地体系的建设和发展需要以中国实践、中国国情为基础。无论是构建自然保护地新的类型体系，还是开展国家公园和自然保护地建章立法工作，都需要考察规范语义下的自然保护地实存体系及其法治现状，并以此来谋划改革策略、建设应然图景。因此，考察中国类型化自然保护地创建发展阶段（上述第二阶段）所形成的六类较为成熟的自然保护地类型自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、自然遗产地的发展状况、法律法规体系构成及其实施成效等法治状况，能够为未来中国自然保护地的综合立法、国家公园立法提供经验和现实条件。中国自然保护地类型化发展阶段，主要形成了中国式自主创新的和受国际公约影响的两大类别的第36卷第1期杜群：中国自然保护地法治建设的回顾与展望 33 自然保护地。（一）中国式的自然保护地类型“两区一园”中国自然保护地的“两区一园”，是指自然保护区、风景名胜区和森林公园，是“自主创新”的中国式的自然保护地类型。“两区一园”占中国自然保护地面积的大部分，也是保护地交叉、重叠设置最多的类型。在类型化自然保护地体系中，就保护目标而言，自然保护区采取最严格的自然保护，其保护目标具有唯一性；风景名胜区和森林公园则是保护对旅游和游憩兼顾的保护类型，但其自然保护功能也不容忽视。1.自然保护区自然保护区，是指以保护自然生态系统、生物多样性以及从事科学研究等为目的，通过行政程序划定一定范围的自然区域，在区域内采取限制或禁止人为活动的方式，避免或减少人类活动对该区域的破坏和影响。自然保护区是中国自然保护地体系中最早发展形成的自然保护地类型。早期的自然保护区约等于天然禁伐区，主要建立在天然林区且数量较少，还常常遭到破坏或撤销。改革开放时期，邓小平在 1978 年作出关于加强武夷山生物资源保护的重要批示，促成了武夷山自然保护区的设立。1978 年，中华人民共和国宪法（以下简称宪法）重新颁布，随后中华人民共和国环境保护法（以下简称环境保护法）、中华人民共和国森林法（以下简称森林法）、中华人民共和国草原法和中华人民共和国自然保护区条例（以下简称自然保护区条例）等也相继出台，中国自然保护区开始步入法制轨道。党的十八大以来，中国自然保护区发展从过去的抢救性保护向系统性保护转变，一个数量充分、类型齐全、功能完整、布局合理的自然保护区网络已经基本形成。随着 2015 年建立国家公园体制试点方案的实施，自然保护区数量的增长进一步放缓。相较于其他类型的保护区，自然保护区有着显著特征：一是自然保护区的保护客体的自然性最强。自然保护区以保护和保存指定区域内自然生态系统和过程、生物物种或自然遗迹为主要目标，因此，自然保护区内的自然资源和自然客体形态具有代表性、稀有性和多样性的特殊价值。