中国对外开放与国有企业竞争中性原则_王聪.pdf

中国对外开放与国有企业竞争中性原则王聪摘要:国有企业竞争中性原则是中国对外开放无法回避的问题，为此文章就国有企业竞争中性原则融入中国对外开放进行研究。通过研究对外开放背景下的竞争中性规则发现:中国制度型开放面临竞争中性在国际协定中不断扩散、国有企业竞争不足引致对外开放对竞争中性内在需求的基本对外开放格局;尽管国内关于中国对外开放是否应当对接竞争中性存在争议，但竞争中性具备的合理内涵有助于中国对外开放;对比主要协定竞争中性条款内容发现，中国参与并实施的自由贸易协定，如 CEP，尚欠缺国有企业竞争中性条款，同时已有涵盖竞争中性条款的主要自由贸易协定加入了大量豁免内容，虽能保障缔约国特定国家政策，但存在涵盖市场主体偏差、弱化规则约束力、所有制歧视的缺陷。因此，为破解西方国家主导竞争中性规则带来的束缚，有必要以 CEP 升级推动形成中国版竞争中性规则。关键词:对外开放;竞争中性;国有企业;CEP中图分类号:F043;F744文献标识码:A文章编号:10020594(2023)02008818一、引言2022 年 10 月党的二十大报告强调，中国要推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。实现高水平对外开放需要推进中国经济制度与国际高标准经贸规则的联通，需要认真研究国际高标准经贸规则，其中竞争中性原则是中国对外开放无法回避的重要规则。2021 年 9 月中国正式申请加入CPTPP，CPTPP 包含的竞争中性条款更加要求中国对外开放适应国有企业竞争中性原则。立足中国对外开放、国有企业作用，本文对比分析了主要国际协定中的国有企业竞争中性条款内容，并总结对外开放中中国竞争中性规则构建的思路。与本文相关的研究主要有两类。第一类主要涉及对竞争中性规则内涵和自由贸易协定国有企业条款内容的研究。该类研究对国际经贸规则中的国有企业条款和竞争中性原则基本内涵、形成原因和发展趋势做了深入分析(唐宜红、姚曦，2013;收稿日期:20220421基金项目:国家社会科学基金重大项目(21ZDA039);广东省基础与应用基础研究基金省市联合基金青年项目(2022A1515110581);广东外语外贸大学引进人才科研启动项目(2022C005)作者简介:王聪(1988)，山东淄博人，广东外语外贸大学经济贸易学院讲师、广东外语外贸大学粤港澳大湾区会计与经济发展研究中心兼职研究员，研究方向为国际贸易理论与政策。感谢匿名审稿人的意见和建议，文责自负。本文获 2021 年中国国际贸易学会征文一等奖，经过匿名审稿专家评审，在获奖论文的基础上有较大修改。88DOI:10.13687/ki.gjjmts.20230217.001李晓玉，2014;Mastromatteo，2017;巴曙松，2019;黄速建 等，2019;Lee，2019、2021;沈伟，2019;Zhou，2021;李玉梅、张梦莎，2021)。本文以寻找中国对外开放思路为目标，结合国有企业实际经贸表现，比较多个高标准自由贸易协定条款内容，进一步丰富了该类文献。第二类文献涉及应对国有企业条款和竞争中性的思路。现有文献从积极参与国际竞争中性规则研究和制定、加快国有企业改革步伐、建立健全竞争法律法规和竞争政策、规范政府补贴模式、以对外战略提升国际规则制定主动权、保持贸易谈判与国内国有企业改革良性互动等六大方面展开(东艳、张琳，2014;李双双、卢锋，2016;冯辉，2016;刘雪红，2019;张久琴，2019;刘斌 等，2020;肖红军 等，2020;东艳，2021;沈伟、方荔，2022a)。本文则总结国有企业竞争中性原则基本内涵、中国对外开放基本格局、对外开放对接竞争中性的争议及竞争中性合理内涵、主要区域协定竞争中性条款具体内容，分析中国对接竞争中性的制度选择，在补充现有关于如何应对国有企业竞争中性原则的基础上，丰富了中国对外开放的思路。二、国有企业竞争中性原则:基本内涵和关注对象竞争中性原则从本质上来讲，从属于竞争政策。竞争中性原则较早发源于 20 世纪 90 年代中期的澳大利亚国内政策文件，1996 年澳大利亚政府正式在其政府文件中明确了竞争中性这一概念(张久琴，2019)。竞争中性原则设计初衷是为防止国有企业在市场经营过程中造成资源配置扭曲，同时提高市场公平竞争程度。在澳大利亚正式提出竞争中性概念时，其竞争中性概念被界定为政府的商业活动不得因其公共部门所有权而享受到优于私有部门竞争者的额外竞争优势，后经 OECD、美国等国际组织和国家推动，竞争中性原则逐渐成为广受关注的、约束国有企业行为的边境后国际规则，被包含在越来越多的自由贸易协定(FTA)中。上述 FTA 对缔约国走出去的和在国内的国有企业竞争行为形成规则约束，具备典型的边境后规则特点。以 TPP 为开端，CPTPP 和 USMCA 等重要 FTA 中分别设立专门章节明确国有企业条款，FTA 中出现专门章节的国有企业规则条款的频率开始提高，国有企业条款内容更趋规范化和系统化，体现出新一代国际贸易投资规则的新发展方向。可以看到，FTA 国有企业条款正在呈现出以国有企业条款作为贸易竞争政策重要工具、内容逐渐完善且系统化规范化、标准不断提高、对发展中国家参与国际竞争约束性日益增强的特征(杨秋波，2018)。竞争中性的关注对象国有企业的内涵实际在不同规则体系下存在很大差异，表1 总结了各国和主要多双边协 定 中 的 国 有 企 业 内 涵 标 准。OECD、CPTPP、USMCA对国有企业的认定具有重主体、偏重所有制的特点，与 WTO重行为轻主体、尽量回避主体产权性质的规则逻辑有较大差别，中国国资委版本在认定逻辑上也体现出所有制属性，中欧全面投资协定(EU China Comprehensive Agreement onInvestment，CAI)则在很大程度上兼顾了行为和主体的双重标准。从主要多双边自由贸易协定涵盖的实体范围来看，美新 FTA 中的新加坡标准涵盖范围最广，CPTPP、98王聪:中国对外开放与国有企业竞争中性原则表 1:国有企业界定标准代表性协定及文件关键内涵重要特征中国国资委企业国有资产交易监督管理办法政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接控制的企业体现所有制属性的国内法规CPTPP Comprehensive and ProgressiveAgreement for TransPacific Partnership1 主要从事商业活动;2 政府控股、拥有间接投票权或有权任命企业多数实际管理层成员;3 实体重主体、偏重所有制美国 USSingapore Free Trade Agreement 1 政府拥有实际控制力;2 实体a重主体、偏重所有制美国United StatesMexicoCanada Agreement1 主要从事商业活动的企业;2 政府直接或间接控制重主体、偏重所有制WTOGeneral Agreement on Tariffs and Trade1 国营贸易企业;2 政府正式或事实上给与独占权或特权重行为轻主体、尽量回避主体产权性质欧盟:EJEPA、EUChina ComprehensiveAgreement on Investmentb1 受政府行政指挥;2 主动推行政府政策兼顾行为和主体OECD Guidelines on Corporate Governanceof StateOwned Enterprises(2015 edition)1 从事经济行为的公司实体;2 国家拥有实际控制权重主体、偏重所有制注:国资委指国务院国有资产监督管理委员会;CPTPP 指全面与进步跨太平洋伙伴关系协定，全称 Comprehen-sive Progressive TransPacific Partnership;FTA 指自由贸易协定，全称 Free Trade Agreement;WTO 指世界贸易组织，全称 World Trade Organization。General Agreement on Tariffs and Trade 原文来源:https:/www wto org/eng-lish/res_e/publications_e/ai17_e/gatt1994_e htm。United States Mexico Canada Agreement(USMCA)协定原文来源:https:/ustr gov/tradeagreements/freetrade agreements/united states mexico canada agreement/agree-ment between。EJEPA 全称 EUJapan Economic Partnership Agreement，原文来源:https:/trade ec europa eu/doclib/press/index cfm?id=1684。OECD Guidelines on Corporate Governance of StateOwned Enterprises(2015 edi-tion)是在 2005 年制定版本基础上的修订版，全文来源:https:/www oecd org/corporate/guidelines corporate governancesoes htm。a:这一标准主要针对新加坡国有企业，对国际规则中的国有企业认定标准具有重要意义。美新 FTA 第 12 章“反竞争商业行为，指定垄断企业和政府企业”12 8 条款中给出的政府企业定义为:“对于美国，政府通过所有者权益拥有或控制的企业;对于新加坡，政府对其拥有有效影响力的企业”。b:EJEPA 第 13 1 条、CAI 第 2 3bis 1 条。USMCA 涵盖企业范围有所缩小，两个协定中相当数量的国家对企业产生有效影响的企业被排除，而 CAI 由于纳入政府授予垄断的实体，涵盖企业范围有所扩大，认定逻辑上的变化使得 CAI 与美新 FTA 涵盖的企业范围有重叠也有差别。伴随中美两国国家间竞争日益激烈，部分西方国家主导的国际规则不排除越加强调所有制问题的可能，最大程度限制国有企业行为以约束和抑制中国经济增长和对外开放的底层逻辑可能落入上述规则体系的演变范畴。从对实体的覆盖范围来看，出现在美新FTA 中的受政府实质影响的实体，涵盖实体和约束范围广泛，特点鲜明。三、中国对外开放面临的外部竞争规则和自身竞争力基本格局(一)区域贸易协定中竞争中性规则的扩散中国对外开放面临外部竞争规则不断变化的挑战，表现为在国际层面上涉及国有企业的竞争中性规则不断扩散。进入 21 世纪以来，竞争中性逐渐受到国际经贸规则的重视，对中国国有企业参与国际竞争施加了规则约束(黄速建 等，2019)，成为中国对外开放过程中需要应对的关键议题之一。国有企业问题逐渐成为自由贸易09王聪:中国对外开放与国有企业竞争中性原则协定中的重要内容，各类包含竞争中性的自由贸易协定不断扩散。据统计，全球已有超过 40 个国家(地区)在其签订的 FTA 中明确适用了竞争中性原则，同时美国、澳大利亚等 18 个国家签订的双边 FTA 暗含或强调了竞争中性原则(巴曙松、谌鹏，2021)。参与上述 FTA 的成员国是中国对外合作的重要伙伴国，客观上对中国对外开放完善边境后规则体系带来挑战。需要看到，中国规则体系在边境上规则上日渐成熟，但在以竞争中性为代表的边境内规则上还需不断完善，这要求中国推进以制度和规则为中心的制度型开放。中国对外开放面临扩大开放、推动国内深层次改革、高质量发展、稳定和深化与世界主要经济体经贸合作关系的客观要求，实现上述要求不可避免需将竞争中性原则置于中国制度型开放范畴。中国申请加入的 CPTPP 包含的国有企业竞争中性条款要求中国围绕制度建设着力扩大开放。在对外开放中引入和完善竞争中性原则，是中国全方位、深层次对外开放的重要议题，更是保障在WTO 下具有不同经济体制国家开展竞争合作的规则基础。不断扩散的国有企业竞争中性规则之所以对中国对外开放如此重要，离不开