中国地方财政支出绩效（20...8～2020）：趋势与周期_李明.pdf

摘要：预算体现国家的战略与政策，财政支出是预算执行的集中体现，其绩效反映国家战略和政策实施的效果。基于此，在总结当前我国财政支出绩效评价主要问题的基础上，依据新发展理念构建5项一级、14项二级、31项三级评价指标体系，利用 20072020年省级数据，结合非径向超效率 SBM 模型与两期技术前沿方法，构建 BM 指数，本文从动态和静态两个维度，从产出和效益角度评估了我国地方财政支出的绩效，总结其特征。研究发现：（1）动态看（各省份跨时比较），我国地方财政支出绩效呈20082011年的持续下降、20122017年的稳步上升及2018年后的轻微下行3个阶段；（2）地方财政支出绩效的变化呈现出一定的周期性，在省级党代会召开前一年和当年，以及财政压力加大、政府债务发行加力的阶段，总体表现更好；（3）静态看（省份之间横向比较），各省财政支出绩效存在明显差异，从排序来看，北京、广东等省份稳定地处于第一阵营，贵州、河北等省份提升空间较大，省际差异总体呈震荡上升趋势。本文结论展现了我国财政支出的成效和问题，对深化预算管理制度改革的方向有一定启示。关键词：财政支出绩效预算绩效财政资源配置财政支出结构一、引言财政是国家治理的基础和重要支柱。社会主义建设时期，财政通过增强汲取能力和统筹资源配置，支撑了我国独立且比较完整的工业体系和国民经济体系的建立。改革开放早期，通过放权让利激发各方面活力，推动着社会主义市场经济体制改革从破局走向加快推进。构建公共财政框架阶段，着力补短板、惠民生，城乡、区域、人与自然等的协调发展迈出坚实步伐。党的十八大以来，财政职能进一步拓展，保障全面深化改革稳步推进、支撑抵御各类重大风险冲击、确保全面建成小康社会圆满收官。细数种种成就，无不凝结着财政的兜底、推动和加力，财政的作用由此值得高度肯定。从总体上肯定财政的绩效，不能否认还有提升的空间。如陈诗一和张军（2008）基于 19972005年省级数据测算发现，与前沿省份相比，我国仍有相当一部分省份的财政支出不是很有效率，他们同时指出，财政事权和支出责任划分在激发绩效提升中发挥着重要作用。欧阳和彭（2015）对全球金融危机期间我国财政刺激计划的研究还发现，财政支出的作用是递减的。这也不难理解，财政资源是对国民收入再分配的结果，过高的支出可能对私人部门产生挤出作用，不合理的财政资源配置也会制约效率提升。全球金融危机至今，我国财政体制、财政收支结构发生了较大的变化。集中体现在3个方面：一是中央、地方财政事权和支出责任划分改革深入推进，央地财政支出格局由持续变化走向基本稳定，目前央地一般公共预算支出之比基本稳定在 15%85%左右（如图 1）；二是转移支付体系逐步完善，中央集中财政收入及在地区间再配置能力增强，各地财政支出标准趋向收敛，基本公共服务均等化进展明显（如图 2）；三是财政支出功能结构深入调整，卫生健康、社保就业、城乡社区等民生类支出较快增长（如图3）。财政体制调整和财政收支格局的新变化，提出了重估计预算绩效（特别是支出绩效）的新要求。一方面，中国地方财政支出绩效（20082020）：趋势与周期*李明王帅*本项研究得到国家社科基金重大项目“新时代中国预算绩效管理改革研究”（批准号 19ZDA072）、国家社科基金一般项目“财税政策推动供给体系质量提升研究”（批准号18BJY216）和北京社科基金青年学术带头人项目“我国财政支出结构演变与展望研究”（批准号21DTR012）的资助。王帅为本文通讯作者。中国地方财政支出绩效（20082020）：趋势与周期经济学-58DOI:10.19744/ki.11-1235/f.2023.0029管理世界2023年第2期预算体现国家的战略和政策，财政支出是预算执行的集中体现，评价其绩效，有助于评价支出预算贯彻落实战略和政策的效果。另一方面，当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾加剧，债务和财政运行风险高企，缓解矛盾、防范风险的关键，是提升财政资源配置效率和资金使用效益。把握过往和当前财政支出绩效基本趋势、探究其规律，有助于更好确定工作靶向。也正是在上述背景下，党的十八大，特别是党的十九大以来，我国加快部署预算管理制度改革，强化预算绩效管理。继十八届三中全会要求预算审核重点向支出预算和政策拓展后，党的十九大明确了现代预算制度的基本内涵和建设方向，中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（中发 2018 34 号）部署加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发 2021 5 号）强调推进预算与国家战略、发展规划和政策的融合，增强预算保障能力，党的二十大要求进一步健全现代预算制度。财政支出绩效评价是预算绩效管理的核心内容。各方聚焦这一领域展开了丰富的研究。但学术评价与实务部门评价的差距，财政预算绩效评价与其他对象（部门和单位、项目和政策）评价的落差，评价结果与社会期待的偏差，引发了多方的关注（郑方辉、刘国歌，2020）。对此，已有研究给出了多种解释，论及的原因包括评价指标不完善（孙玉栋、席 毓，2020）、评价主体不独立（颜海娜，2017），等 等。但实际上，更为关键的，可能还在于我国预算绩效管理缺乏高位推动，预算绩效评价主要聚焦部门和单位预算，覆5152535455565758595比重（%）198019851990199520002005201020152020中央地方.25.3.35.4.45.5基尼系数199520002005201020152020人均财政支出人均财政收入图119782020年央地一般公共预算支出格局图2 19942020年省级人均一般公共预算收支差距注：19782020年数据来自 中国财政年鉴。数据来源：中国统计年鉴。图3全国功能分类财政支出规模及增速（20092020年）注：（1）年平均增速为复合增长率，计算方式为：Expenditur e2020/Expenditur e200911-1。（2）灾害防治及应急管理支出为2019年新增科目。（3）数据来自财政部官网。10441 7609 6719 8162 4932 3993 4744 4952 4647 1491 2745 1803 1933 2880 1394 1003 1295 0 2300 924 911 251 36360 32569 23948 20061 19946 19216 13863 12919 12198 9813 9018 7106 6333 6067 4246 2334 2117 1941 1737 1569 1277 515 12.014.112.28.513.515.410.29.19.218.711.413.311.47.010.78.04.6-2.54.93.16.8-15-10-505101520250500010000150002000025000300003500040000教育社会保障和就业农林水一般公共服务城乡社区卫生健康公共安全国防交通运输债务付息科学技术住房保障节能环保资源勘探工业信息等文化旅游体育与传媒自然资源海洋气象等粮油物资储备灾害防治及应急管理其他商业服务业等金融外交增速（%）支出（亿元）2009年全国支出2020年全国支出年平均增速(20092020年)注：首先由一般公共预算收支与常住人口之比计算人均数，进而计算省份的基尼系数。数据来源：中国统计年鉴。-59盖的财政资金主要是具体的项目支出。一方面，由财政部门领导的预算绩效管理，不容易厘清和协调部门间的权责利益，同时也易受来自各方的压力，导致评价有流于形式之嫌（王红梅等，2020）；另一方面，部门和项目支出评价不直接触及财政整体支出及其内部结构，即评价主要聚焦特定方面的支出，关注的是财政资金的使用效益，不涉及财政资源配置的问题，横向比较不足（郑方辉、刘国歌，2020）。特别是后者，可能是宏观绩效弱于微观绩效、公众获得感不高的主要原因。财政预算绩效评价更深入触及财政资源配置，优化财政资源配置是我国推进预算绩效管理的主要目标，同时预算理论研究的核心议题也是财政资源配置问题。鉴于此，本文重点关注财政整体支出的绩效评价，以期在把握全球金融危机以来我国地方财政支出绩效演变趋势的基础上，为未来预算管理制度改革方向提供参考。已有部分研究对我国地方财政支出绩效进行过探索评价，但也存在一些有待完善的问题，如：绩效评价指标体系与国家战略和政策的融合不够、评价对象选取未能充分考虑地区间财政体制的差异、投入产出和效益的时间窗口不匹配、财政投入核算口径偏窄等。鉴于此，本文依据新发展理念内涵，参考相关文献，构建我国地方财政支出绩效评价指标体系，以省份为评价对象，综合一般公共预算和政府性基金预算支出，以两年移动平均的投入产出和效益指标为基准（稳健性检验做了进一步的拓展），结合非径向Super-SBM模型与两期技术前沿方法，分别从动态和静态两个维度，测算20082020年我国地方财政支出绩效，总结其特征。相较已有研究，本文可能的贡献有以下几点：第一，从精准核算投入、产出和效益的目的出发，探讨了学术研究中恰当的财政支出绩效评价对象选取、评价时间窗口选择等系列问题，在修正的基础上，评估了我国地方财政支出绩效。本文指出，评价对象（政府层级）过度下沉易忽视上级财政投入，导致投入低估；以年度为周期展开评价，易导致投入与产出和效益的时间不匹配（产出和效益常存在时滞）；仅关注一般公共预算易忽视政府性基金等的贡献。综合考虑以上问题后开展评价，是本文的主要工作。第二，立足预算体现国家的战略与政策这一定位，结合新发展理念内涵，采用5项一级、14项二级、31项三级评价指标体系衡量产出和效益。这一做法较以往绩效衡量方式更为全面准确。第三，从静态与动态两个维度测度地方财政支出绩效，确保结果更为可比。本文基于省级数据进行研究，限于样本量采用 DEA非参数法，但理论上该方法主要适用于横截面数据分析（静态分析），由于不同年份的生产前沿不同，得到的效率值不便在年份间比较（动态分析），本文改造后的做法克服了这一缺陷。第四，探索研究了地方财政支出绩效的周期性。分别关注了政治周期、经济周期和财政周期的影响，发现在省级党代会召开前一年和当年，以及财政压力加大、政府债务发行加力的阶段，总体表现更好，该结论对深入理解影响财政支出效率的因素以及抓住关键节点推动提升财政政策效能，有一定启发。本文结构安排如下：第二部分简要回顾并述评相关文献；第三部分介绍绩效评价指标体系、评价方法和数据来源；第四部分报告并分析结果；第五部分总结全文。二、文献回顾与述评（一）文献回顾2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。在总结各地、有关部门探索实践的基础上，财政部2011年修订发布 关于推进预算绩效管理的指导意见（财预 2011 416号），指出预算绩效是指预算资金所达到的产出和效果，预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式。由此明确，财政支出绩效是预算绩效的核心，重点关注的是财政资金的产出和效果。而所谓的财政支出绩效评价，指有关部门或单位根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行的客观、公正的评价（财预 2011 285号）。国内文献对财政支出绩效的关注，与各地、有关部门探索实践，以及中央决策部署的时序基本是一致的，进入21世纪后逐步涌现。梳理这些研究，大体可分为三大类。第一类着重对评价理念、框架和指标体系进行探讨（茆英娥，2007；马蔡琛、赵笛，2019；郑方辉等，2017；郑方辉、刘国歌，2020）。第二类积极开展财政支出绩效评价。一是对特定功能分类支出绩效的评价，如医疗卫生支出绩效（韩华为、苗艳青，2010；张仲芳，2013）、中国地方财政支出绩效（20082020）：趋势与周期经济学-60管理世界2023年第2期教育支出绩效（亓寿伟等，2016）、农业支出绩效（李燕凌，2008；李燕凌、欧阳万福，2011）。二是对财政整体支出绩效的评价，陈诗一和张军（2008）较早就此展开研