中国集成电路产业政策焦点变迁与演进规律_罗茜.pdf

第 卷 第 期 年 月科 学 学 研 究 文章编号：（）中国集成电路产业政策焦点变迁与演进规律罗 茜，王海燕，康志男（中国科学院大学公共政策与管理学院，北京）摘 要：以 年中国国家层面颁布的 项集成电路产业政策为研究对象，对不同发展阶段的产业政策数量、政策发文主体和政策焦点的变迁过程与演变特征进行归纳梳理。研究发现，自 年我国出台首项针对集成电路产业的政策文本以来，单年政策发文数量伴随纲领性政策颁布呈现阶段性爆发式增长；政策主体变化表现为自十二五以来参与主体更多元、府际合作更频繁，即中央对集成电路产业的重视程度不断增加，政府资源利用效率不断提升；依五年规划和政策焦点分布将政策阶段划分为从无到有追跑期、创新能力培养期、产业规律重视期、发展质量提升期；政策焦点变迁过程总体呈现为早期注重集成电路全产业链布局与发展，中期关注产业价值链向中高端迈进和产业创新链向系统化完善，近期聚焦产业链与创新链的双向融合发展。政策演变逻辑为政府治理理念随着对集成电路产业特征和发展规律认识的不断深入而对已有政策体系不断进行调整和完善。关键词：集成电路产业；产业政策；政策变迁；共词分析中图分类号：文献标识码：统计局发布 年国民经济和社会发展统计公报：。年中国集成电路产业运行情况：？。收稿日期：；修回日期：基金项目：国家社会科学基金资助项目（）作者简介：罗茜（），女，博士研究生。王海燕（），女，教授、博士生导师，通讯作者，：。康志男（），女，博士研究生。集成电路作为全球第一大产业电子信息业的核心，其发展直接影响一个国家的智能制造水平和国际竞争力，无处不在的芯片已然成为大国博弈的“锁喉技”。世纪以来，我国先后出台了一系列鼓励集成电路产业创新发展的政策文件，年间有力支撑了国内在集成电路领域的技术追赶和市场拓展，我国业已成为全球规模最大的集成电路市场。但与此同时，国内集成电路供给水平不能满足国内市场需求的问题长期存在，自 年起，集成电路已成为中国进口金额最大的商品，且在该环节产生的贸易逆差呈逐年增长趋势，至 年已达 亿美元。此外，随着国际环境日趋复杂，以“中兴事件”为开端的中美贸易战不断升级，“华为断供”使我国集成电路“卡脖子”困境受到举国关注，集成电路产业的供应链安全问题一时间受到社会和学界的广泛关注。本文从历史视角出发，探究 年间我国政府针对集成电路产业在哪些维度提供了政策扶持？现有的集成电路产业政策体系是如何演变而来的？已有的政策体系需要在哪些环节加以完善？通过综合运用政策变迁和政策计量的研究范式，对我国中央层面出台的集成电路产业政策文本进行纵向梳理，以期理清政策体系的阶段性焦点和与演变逻辑，既为后续政策制定提供参考，亦有助于理解我国集成电路产业 年间的阶段性特征和总体发展历程。现现有有研研究究进进展展 集成电路产业政策研究现状近年来，聚焦中国集成电路产业政策，学界主要从以下三个方面展开探索：一是从政策绩效出发，关注单一政策类型或产业政策体系对集成电路企业创新及集成电路产业发展的影响，通过构建计量模型对贸易、发明专利等指标进行分析，结果发现，税收优惠、人才培养、政府采购、法规管制、目标规划、科技成果转化等政策可以有效提升集成电路产业创新。但也有学者指出，资金投入政策对产业竞争力具有抑制作用，我国现有的税收优惠政策与DOI:10.16192/ki.1003-2053.20220305.001科 学 学 研 究第 卷企业实际需求未能匹配，使得税额减免对集成电路企业发展无显著影响；二是对部分集成电路产业政策或我国集成电路产业政策体系进行内容分析，基于现有理论构建多维政策分析框架，对政策工具、政策目标、政策效果等进行定性分析或半定量统计分析，归纳政策特征并评价政策效果，为政策制定提供针对性建议；三是对国内外集成电路产业政策内容进行对比以寻找经验借鉴。部分学者通过对行业技术水平先进国家或地区在其集成电路产业发展的不同时期所采取的政策措施进行梳理，并与国内同时期的政策方针和产业实力形成对比，以期为我国的产业政策体系优化提供参考，。现有研究已对集成电路产业政策开展了一系列有益探索，但尚存在一些视角缺失：一方面，已有研究多对单一政策文件或单一政策类型展开政策分析，将产业政策体系整体作为研究对象的研究较少；同时，学界关于政策内容的研究以质性研究为主，其结果具有一定的主观性与不稳定性，少量定量研究主要针对政策工具使用情况进行评价，鲜有研究能够运用政策文献计量方法，对集成电路产业政策变迁过程进行深入挖掘。政策变迁研究现状国内外有关政策变迁的研究主要从变迁原因与变迁过程两方面开展探索。西方学者最早对政策过程进行了一系列理论探索，安德森最早将政策变迁定义为：“是一个或多个政策取代现有政策，包括新政策的实行和现存政策的修正或废止”，认为政策变迁可能以“现有政策的渐进改变”“特定政策领域内新法规的制定”“选民重组选举之后的重大政策转变”这三种形式出现，。针对政策变迁的动力机制，国外学者先后形成了如多源流理论、间断平衡理论、倡导联盟框架等分析模型，在此基础上，国内外诸多学者将理论框架与具体案例相结合，运用质性分析方法解释政策变迁发生的原因，已有模型在不断检验和修正的过程中变得更为丰富多样。近年来，大数据时代助推了循证研究的进一步发展，国内学者开始将文献计量方法引入政策研究当中，基于政策文本内容挖掘政策信息，运用共词分析、聚类分析等方法对政策构成与政策变迁过程进行梳理，从定量的视角丰富了现有的政策变迁研究范式，研究对象覆盖产业政策、人才政策、科技政策等，对已有的政策变迁质性研究在主观性判断的基础上进行补充、验证与完善。为弥补现有集成电路产业政策研究的不足，本文综合运用内容分析和共词分析方法，基于政策变迁视角对我国中央出台的集成电路产业政策体系演变特征进行探究，从历史各阶段政策关键词构成网络深入挖掘政策阶段性特征和演变逻辑，以更客观、直观地展现我国集成电路产业政策的变迁过程。数数据据来来源源与与研研究究方方法法 政策池形成及分析样本筛选以“集成电路”“芯片”“半导体”“”为关键词，分别在国务院、科技部、工信部、发改委、教育部、税务总局、海关总署等部门及中国半导体协会的官方网站进行检索，并以北大法宝、北大法意、中国知网等数据库作为补充，形成 年间由国务院及各国家直属部门颁布的与集成电路产业创新发展相关的政策文件池，共计 条政策文件。为确保所选政策的准确性，按照如下标准进行进一步筛选：（）文本类型囊括：法律法规、规划、纲要、意见、通知、公告、办法、条例等，不包含：复函、批复、行业标准、附属于其他文件的目录、名单、政策文件解读、领导人讲话等非正式决策文件；（）标题中含有“集成电路”或“芯片”，或标题虽未含上述关键词，但文件有条目与集成电路产业创新发展的密切相关的政策文件；（）政策主体为国务院及其直属部门，剔除地方立法和行政机构制定的地方性法律法规等。最终共获得有效数据 条，筛选结果如表 所示。表 中国集成电路产业政策文本（节选）（）年份政策名称关于软件和集成电路技术人员进入国家扶持的软件园区工作有关问题的通知关于部分集成电路生产企业进口自用生产性原材料、消耗品税收政策的通知关于印发新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知关于促进集成电路产业和软件产业高质量发展企业所得税政策的公告 第 期罗 茜 王海燕 康志男：中国集成电路产业政策焦点变迁与演进规律 关键词提取与分析方法（）分词提取合并“百度停用词表”“哈工大停用词词库”“四川大学机器学习智能实验室停用词库”并进行去重处理，基于汇总后的停用词表，利用 的 库对政策文本进行中文分词，将分词结果按词频排序并提取高频词，基于集成电路专有词汇并结合已有研究，对高频词进行剔除、合并、重命名等规范化处理，形成集成电路产业政策关键词词库。深入研读政策池文本，基于对政策文本的理解和已形成的词库，人工提取出能代表政策内容的关键词，并统计其出现在不同政策中的频次，将各阶段的高频词作为最终分析样本。（）共词分析借鉴文献计量分析方法，将政策文本视为可分析的文献并两两组合政策关键词，统计每组关键词出现在同一份政策文本的次数，如两两同时出现在同一政策记为，否则为，形成二模共词矩阵，运用 软件将共词矩阵转化为相关矩阵进行共词分析，利用 功能绘制关键词共线网络并计算点度中心度。中心度的大小能够反映一词与其他词在网络中共同出现的次数多少，共词频率更高的关键词，更易与其他关键词出现在同篇政策文件，在网络中的影响能力更大，即该词更能代表政策池文件所关注的焦点话题，。中中国国集集成成电电路路产产业业政政策策变变迁迁 年国务院关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知（国发号，简称“号文”）颁布，标志着我国政府首次从行业整体视角为集成电路产业发展予以引导扶持。此后，国务院以 年为间隔，先后于 年和年制定并出台了关于印发进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知（国发号，简称“号文”）、关于印发新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知（国发 号，简称“号文”），与 号文共同构成了近 年间中国集成电路产业的关键政策节点。政策数量变迁 世纪 年代，全球半导体产业正值蓬勃发展之际，韩国和日本作为后发国家于此阶段均加紧了对美欧国家在技术和市场上的全面赶超。我国半导体产业在科学界和政府的共同努力下，也得到了一系列项目资金支持。年，我国出台了首项针对集成电路等电子产品的税收优惠政策关于对集成电路、电子计算机、软件、程控交换机器四种产品实行减免税和提取研究开发费优惠政策的通知，用以促进相关企业的生产研发活动，并于 年决定在八五期间将相关政策予以延续，直至 年国务院“号文”这一标志性的政策文件的出台，集成电路产业开始迅速进入各政策制定部门的视野。从数量上看，近 年间，我国有关集成电路产业政策的数量总体呈波动上升趋势，先后在、和 年分别出现阶段性峰值，由图 所示，阶段性政策数量波动与我国五年规划的起始时间具有较强的相关性，体现了顶层设计规划对集成电路产业发展的重要影响。故本文以 年，年，年及 年四个五年规划期作为阶段划分依据，对我国集成电路产业政策体系阶段性演进特征进行分析。对比各阶段政策数量可以发现，自十五规划以来，每五年政策年均发文量增长迅速，并于十三五期间达到年均 篇的发文水平，相比于十五期间的 篇翻了一番，间接体现了新世纪以来我国对发展集成电路产业重视程度在不断上升。政策主体变迁从发文主体数量来看，中央共计 个发文主体参与到政策制定当中，其中财政部和国务院的发文数量最多，均为 篇，占总发文量的，税务总局、发改委及工信部的发文量也位列前列。从时间变化来看，参与发文的主体种类自十二五以来更加多元，工信部、发改委、教育部、国务院的发文量在十三五期间出现明显增长。考虑到国务院颁布的规范性文件和党内法规具有极高的发文效力，这类政策的大量、密集出台，能够表明中央政府对我国集成电路产业创新发展的重视程度不断提升，也能为产业政策体系建设提供方向引领以及制度保障。此外，财政部和国税总局 年来长期保持较高数量的政策发布，主要依据集成电路技术水平变化和产业发展实际，制定或调整为企业提供的税收优惠。包括 年 月工业和信息化部成立前，原信息产业部制定的政策文件。科 学 学 研 究第 卷图 年集成电路产业政策年度发文量统计 图 政策主体发年度发文量统计 从合作发文情况来看，共计 份政策文件由两个及两个以上的政策主体联合颁布，占总发文量的，具有相对较高的比重。纵向对比可以发现，自 年来，各年度联合发文数量出现较为明显的波动性增长，且每项联合发文的政策主体数量也出现明显增长，表明近年来部门间的协同合作范围与强度均在持续增长，政策主体间的协调关系不断增强，资源利用效率有所提升。政策焦点变迁（）从无到有追跑期（年）世纪 年代初我国开始认识到在半导体领域与西方的差距，于 年实施了 工程，意在通过政府主导的重点攻坚和海外技术引进，快速缩短与美日等国在微电子产业的技术差距，但在实施过程中由于受到管理机制约束出现了“投产即落后”的局面。尽管在 年后实施 工程的过程 第 期罗 茜