中国税制改革的十年（2012—2022）：回顾与前瞻_许玮仪.pdf

财政监督CAIZHE2023 6中国税制改革的十年（20122022）：回顾与前瞻许玮仪莫松奇马金华【摘要】党的十八届三中全会作出“财政是国家治理的基础和重要支柱”重大论断，使财政的地位发生了从经济范畴跃升为国家治理范畴的历史性跨越。税收制度作为财政制度的重要组成部分，也被上升到国家治理层面加以系统地考虑和规划。本文梳理了十八大以来我国税制改革的主要成就，探究改革进程中的基本逻辑，分析我国税制面临的风险挑战，并从适应数字经济发展、完善绿色税收体系、健全地方税体系等方面展望二十大后新一轮财税体制改革的前进方向。【关键词】税制改革 基本逻辑 改革方向党的十八届三中全会作出“财政是国家治理的基础和重要支柱”重大论断，使财政的地位发生了从经济范畴跃升为国家治理范畴的历史性跨越，其内涵从局限于经济领域的政府职能，延伸至经济、政治、文化、社会、生态文明等国家治理所有领域，突破了西方经济学框架下财政工具化的思维窠臼。税收制度是财政体制的核心制度，是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要政策工具，更是承载着中央与地方、政府与市场、国家与社会、立法与行政等多维关系的重要枢纽（刘剑文等，2015），具有极强的外溢效应。因此，在“建立现代财政制度”的三项重点任务之中，税制改革处于十分重要的位置。在理论上，税制建设被上升到国家治理层面加以考虑和规划已成为共识。围绕“现代税收制度与现代化国家治理体系”的命题，学界已形成丰硕成果。闫坤等（2018）认为，税制改革与国家治理现代化紧密相关，现代税收制度奠定了现代财政制度基础，又促进了政府职能转变和供给侧结构性改革。吴俊培等（2021）指出，完善税收制度可以提高国家治理的有效性、透明性和公平性，优化税制结构的过程本质上是国家与公民关系的重构过程，符合国家治理现代化的内在要求。高培勇（2021）则指出，税收能力是构建国家治理能力的重要支柱，应当将税收制度作为国家治理体系的基础性和支撑性要素来打造，以税收制度现代化匹配国家治理能力现代化。党的十八大以来，我国税制改革取得显著成就。在大规模减税降费的基础上，实行以完善税收治理“六大体系”、提升税收治理“六大能力”为核心的一系列改革举措，基本建成了“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”的现代税收制度，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。自党的十九大指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”以来，税务部门开启高质量推进新时代税收现代化新征程，不断丰富税收现代化的内涵，以现代税收制度奠定高质量发展的财税基础。党的二十大报告指出“以中国式现代化推进中华民族伟大复兴”的使命任务。在税制改革的过程中，税收始终立足于我国国情，始终服务于国家发展战略，始终坚持人民属性，以自身改革推动经济体制乃至整个国家制度的变革，将建立现代税收制度的过程嵌入中国式现代化的进程中，展现出中国式现代化的多维面相。作用于中国式现代化的五个财税纵横83财政监督CAIZHE2023 6C AIZHE鲜明特征，税收在推动实现中国式现代化的进程中发挥了至关重要的作用。当前，经济发展面临“三重压力”。税收作为国家宏观调控的重要工具，在高质量发展阶段，更应提质增效。因此，本文总结十八大以来税制改革的丰富经验，探究税制改革的基本逻辑，分析我国税制面临的风险挑战，对二十大后新一轮财税体制改革在短期目标与长期目标之间、阶段性措施与制度性安排之间、激发市场主体活力与确保财政可持续性之间能够形成动态平衡，具有借鉴意义和指导作用。一、中国税制改革十年的主要成就（一）税种改革全面推进1.全面实施“营改增”，多次优化增值税制度。2016年5月1日起，我国全面实施“营改增”。这是继1994年建立增值税制度、2009年实现增值税转型之后，我国增值税制度的又一次重大改革。“营改增”不仅克服了营业税重复征税的税制弊端，也推动了国地税征管体制的改革和地方税体系的建设，具有极其深刻的历史意义。此后，增值税改革持续深化，通过简并税率档次、降低税率水平、扩大进项税额抵扣范围、统一小规模纳税人认定标准、建立期末留抵退税制度等措施，更好地发挥增值税“税收中性”的特点，为激活市场主体和稳定宏观经济提供强力支撑。2.建立综合与分类相结合的个人所得税制度。自党的十八届三中全会提出“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”的改革目标以来，个税改革成为推动收入分配改革、优化税制结构的重点任务，备受社会各界关注。2019年1月1日，新个人所得税法正式实施，标志着我国建立起综合与分类相结合的个人所得税制度，使个人所得税在调节收入分配、促进社会公平、培养公民纳税意识等方面的职能功效得到显著提升。此后，我国持续完善七项专项附加扣除，实现从婴儿到老人、从生育到住房的全面覆盖，切实降低中低收入群体纳税负担，实现税收纵向公平。3.初步建成绿色税收体系。作为“五位一体”总体布局的重要一环，生态文明建设不仅关系着党的宗旨使命，更关系着民生福祉（刘晔等，2021）。党的十八大以来，在习近平生态文明思想的引领下，我国初步建成绿色税收体系。具体表现在：（1）多税共治、多环相扣。2016年7月，资源税从价计征改革全面实施，水资源被纳入资源税征收范围；2018年1月1日，环境保护税法施行，弥补了环境保护领域的税收空白，通过“多排多缴、少排少缴、不排不缴”的税制设计，引导产业结构转型升级，促进绿色低碳发展。此外，通过增值税、企业所得税领域有关资源综合利用、节能节水和环境保护的税收减免政策，以及将高耗能、高污染、资源性产品纳入消费税征收范围，新能源汽车免征车辆购置税等“绿化”措施，构建起多税共治的绿色税收体系，覆盖资源开采、消耗、进出口和污染排放各个环节（马海涛，2022），实现税收激励与约束双向用力。（2）部门联动。2018年，排污费改征环境保护税，不仅促进执法过程规范公平，还使得税务部门与环保、工信等部门建立数据联网与信息共享机制，精准监测污染物排放量，形成税务征管、企业申报、环保监测、信息共享、协作共治的部门联动征管机制。4.推进房地产税改革。自2011年上海、重庆两地试点改革后，房地产税改革始终遵循深化试点与统一立法相结合、积极主动与严谨稳妥相一致的原则，不断推进立法进程。目前，我国已基本建成不动产统一登记制度，实现全国县级以上城市房产信息联网，为进一步深化房地产税改革奠定基础。同时，为了健全地方税体系，形成财权与事权相匹配的财税体制，我国积极探索包容性财政路径，在契税等税种的立法上给予地方政府一定自主权限，展现出新时代张弛有度、共时共生的财政治理新智慧（马金华等，2021）。5.其他税种改革。在企业所得税领域，大力扶持中小企业、鼓励投资研发创业和科技创新的政策意图不断凸显。例如扩大小微企业所得税优惠力度、提高研发费用加计扣除比例、开展创业投资企业和天使投资个人试点、允许非货币性资产投资收益递延纳税等。在消费税领域，征税范围不断扩大，高耗能、高污染应税消费品的税率不断提高，充分体现引导产业结构升级、发展绿色经济的政策导向。党的财税纵横84财政监督CAIZHE2023 6十九大以来，“消费税征收环节后移并稳步下划地方”成为新一轮改革重点，既减轻了生产企业的税收负担，也有利于健全地方税体系，构建财权与事权相匹配的央地关系。（二）税收政策重点突出1.持续扩大减税降费规模。党的十八大以来，我国持续实施积极的财政政策，减税降费是始终不变的政策核心。20132021年，全国新增减税降费累计8.8万亿元，宏观税负（即一般公共预算收入中税收收入占GDP比重）从2012年的18.7%降至2021年的15.1%。2022年以来，新的组合式税费支持政策陆续出台，通过财政收入的减法换来企业效益的加法和市场活力的乘法，为实现“六稳”“六保”等宏观政策目标提供有力保障，推动经济运行在合理区间。2.实施就业优先战略。税收政策长期以就业优先为导向，对劳动密集型企业实施差异化税费支持政策。一直以来，小微企业和个体工商户是吸纳就业的主力军，税收大力扶持小微企业和个体工商户发展，通过提高增值税起征点、大规模增值税留抵退税、减征地方“六税两费”、购置设备器具按一定比例一次性税前扣除、降低社保缴费率、准许延期缴纳税款等措施，激发市场主体活力，稳定增加就业。特别是自新冠疫情爆发以来，针对小微企业以及批发零售、住宿餐饮、物流运输等受疫情影响较大的困难行业，国家陆续出台阶段性税收减免政策，为企业纾困解难，稳定就业形势。3.积极应对人口老龄化。近年来，我国人口老龄化、少子化现象加剧。2021年，65岁及以上人口占比超过14%，标志着我国步入深度老龄化阶段；而2020年育龄妇女总和生育率为1.3，已低于1.5的国际警戒线。与经济发展阶段不匹配的老龄化给社会保障体系带来严峻挑战。为此，税收政策积极应对人口老龄化，通过增值税、企业所得税、个人所得税、契税、房土两税等领域的税收优惠政策，积极鼓励社会资本参与养老、托育、家政服务事业，促进实现“老有所养、幼有所育”的民生保障目标。同时，积极探索构建多层次、多支柱养老保险体系，出台个人养老金递延纳税优惠政策，缓解基本养老保险基金支出压力。在当前大规模减税降费的背景下，发展个人养老金第三支柱既能够降低企业社保缴费负担，激发企业活力，又能够减轻财政压力，确保财政可持续性。（三）税收征管稳步推进实现税收治理的现代化，离不开税收征管体制的现代化。党的十八大以来，税收征管体制的改革稳步推进，在诸多领域取得了显著成就。1.国地税征管体制改革。为了响应党的十九届三中全会通过的 深化党和国家机构改革方案，2018年7月，省级和省级以下国税、地税机构完成合并，既适应了政府组织机构“大部制改革”的客观趋势，也大大优化了税务部门的机构设置和职能职责，为推进税收现代化提供组织保障。2.加快建设智慧税务，从“以票管税”到“以数治税”。通过与大数据、人工智能等先进技术手段的深度融合，税务部门开启以税收风险管理为导向，以“信用风险”为基础的新型动态精准监管机制，对经济运行中的新业态、新情况、新问题及时跟进监管，针对涉税违法行为的稽查能力显著提升。同时，充分发挥税收大数据服务国家治理的作用，持续优化税收分析工作，积极主动服务经济社会发展大局，发挥“以税资政”的功效。3.税费服务体系持续优化。党的十八大以来，税务部门逐渐树立“以纳税人缴费人为中心”的服务理念。自2014年起，连续开展“便民办税春风行动”，持续深化税务领域“放管服”改革，着力营造更加优质的税收营商环境。20162020年，税务行政审批事项减少93%，纳税人报税资料压减50%。新冠疫情爆发后，大力推进非接触式办税缴费，从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变，持续提升服务质效，切实减轻人民办税缴费负担，不断提高纳税人缴费人的满意度和获得感。4.税务部门绩效管理改革。2014年起，作为“推进政府绩效管理”战略部署的重要组成部分，税务部门开始实施部门绩效管理，并不断优化升级考评体系，使税务系统展现出越来越高效的执行力。在绩效管理的运行机制中，最为突出的特点，就是将中央各项政策的完成情况与考评指标紧密结合起来，确保国家政策实施到位。同时，不断完善税务人员的业务培训机制，形成了现代化的税务人才培养财税纵横85财政监督CAIZHE2023 6C AIZHE体系和管理方式，培养了一大批具有优秀执业水平和专业胜任能力的税务基层干部，充分响应了税收治理现代化的改革要求。（四）国际税收管理体系持续完善1.关税减免。党的十八大以来，我国积极扩大进口，持续降低关税。关税减免集中在医药产品、日用消费品、高端设备及其关键零件、资源性产品等，满足人民消费升级需求和国内产业发展需要。同时，我国通过签署自贸协定和优惠贸易安排，进一步降低协定税率，在WTO框架内推动多边贸易合作（李旭红等，2019），推进高水平对外开放。2.征管合作。党的十八大以来，我国持续推进“一带一路”税收征管合作机制，参与完善国际税收领域全球公共产品供给体系，通过与沿线国家制定合作行动计划、建立税收协定网络、举办业务培训等方式，不断提高合作国家税收征管水平，助力世界经