中国区域治理中公私合作伙伴关系研究_张衔春.pdf

地 理 研 究GEOGRAPHICAL RESEARCH第42卷 第2期2023年2月Vol.42,No.2February,2023中国区域治理中公私合作伙伴关系研究张衔春1，陈宇超1，杨 宇2,3,4，栾晓帆5（1.浙江大学公共管理学院，杭州 310012；2.粤港澳大湾区战略研究院，广州 510070；3.中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室，北京 100101；4.中国科学院大学资源与环境学院，北京 100049；5.武汉大学城市设计学院，武汉 430072）摘要：以新国家空间理论视角阐释中国区域治理中公私合作伙伴关系的产生逻辑和运行机制。本文认为建构公私合作伙伴关系旨在空间修复发展资源分配不均、经济发展失衡和政府管制失灵。首先，中央政府根据行政等级、职能和区划来调整多层级政府权力关系，并依据企业产权属性推进政府和市场权力再分配以修复治理困境。其次，中央政府以行政激励促进公私合作，达成区域整体利益最优并构建资源分配秩序。同时，地方政府联盟以辖区利益最大化为导向，推动中央政府和社会资本融入地方治理。最后，多层级政府以行政命令界定公私部门责任边界，或构建公共服务体系来解决市场失灵。中国区域治理不仅是国家权力跨尺度重构以实现国家管制，也是以跨越公私边界的权力、责任与利益的相互作用构建新的区域治理体制。关键词：区域治理；公私合作伙伴关系；城市区域主义；空间修复；新国家空间DOI:10.11821/dlyj0202207391 引言构建政府和市场共治体制缓解区域发展失衡是全球治理变革趋势之一。联合国2030年可持续发展议程指出宏观政策协同与公私合作伙伴关系（public-private part-nership，又称PPP）建构有助于消除发展资源的地理不平衡分布。经济合作和发展组织强调公私合作对应对区域治理挑战具有核心作用122,156。全球尺度上，“美国2050”规划和英国“北方动力、中部引擎”计划倡导公私合作共治，缩小国家内部发展差距2,3。1978年改革开放以来，中国政府致力于区域协调发展，设计公私合作制度，突破要素市场壁垒、形成整体治理体系3-5，构建高质量的新发展格局6-8。当前，城市区域是国家锻造新增长极及全球竞争力的战略空间；是本土资本、劳动力和技术链接全球资本、人才和知识网络的地理枢纽；也是中央和地方政府完善区域治理体制、统筹国家权力分配的政策空间。其中，区域治理体制与国家权力演变是人文地理学长期关注的热点问题9-11。20世纪70年代起，中国区域非均衡发展战略造就沿海经济的快速崛起3,12，也带来较大区域发展落差及城市间“逐底竞争”与“治理碎化”10-12。如何协调政府权力的运行及政府和市场关系，成为中国区域治理体制改革的重要议题。收稿日期：2022-07-12；录用日期：2022-10-24基金项目：教育部哲学社会科学研究重大项目（20JZD013）；国家自然科学基金项目（42101187）；浙江省教育厅一般科研项目（Y202146123）；国家自然科学基金项目（42271219）作者简介：张衔春（1988-），男，安徽巢湖人，博士，研究员，博士生导师，主要研究方向为城市与区域治理、城市空间政策。E-mail:通讯作者：杨宇（1984-），男，山东威海人，博士，研究员，博士生导师，主要研究方向为城乡空间治理与规划。E-mail:297-311页地 理 研 究42卷近些年，中国政府将空间要素视为区域治理工具3,13，探索跨越行政领域和公私边界的“公私合作伙伴关系”。这体现特定的政府和市场关系运作逻辑：政府和市场在不同地理尺度上互助合作，促进区域治理效能提升14；尤其是，市场机制广泛运用于不同层次的政策空间建构，调节社会再生产中“流动”经济要素的空间配置效率、优化空间管制与赋能策略3。一方面，依托国家重大区域战略，市场机制推动产业空间重构，优化发展资源配置15；另一方面，市场机制缓解政府在公共项目中的投融资压力，为企业进入新兴市场领域拓宽渠道6。区域治理是对宏观经济风险和治理体制挑战的空间修复，解决资源配置不均、经济发展失衡和政府管制失灵。人文地理学者引入新国家空间（New State Space）理论，解释区域治理作为特定国家空间尺度的社会化建构过程的发生机制和内在机理，并将其理解为多层级政府管辖权的协调过程16,17。但值得注意的是，市场机制是国家空间的重要组成部分，公私合作伙伴关系是理解区域治理的核心理论要件。对此，有学者提出国家企业主义下“规划中心，市场为器”逻辑，揭示政府消除治理失灵的发展路径18,19。已有文献认识到政府和市场关系是深入理解国家空间何以建构的核心维度，而仅将国家空间主体视为政府，难以阐释广泛出现的公私合作伙伴关系的产生逻辑18,20。因此，本文通过新国家空间理论视角，探讨区域治理中公私合作伙伴关系内涵及空间修复模式；从权力分配、利益分享、责任分担维度，解译公私合作伙伴关系的运行机制，为丰富新国家空间理论和中国区域治理提供理论思考。2 理论回顾2.1 西方城市区域理论发展城市区域包括核心城区和周边邻接区县组成的都市区/圈，也包括核心大城市和外围附属城市组成的城市群6，是经济、社会和文化等要素作用下具备特定空间结构和治理体制的地理单元21。城市区域主义（City-Regionalism）反映了一系列空间结构变化和治理体制嬗变22。早期城市区域研究关注“核心-外围”特征的地理空间结构12。1957年，Jean Gottmann阐释美国东北部大西洋沿岸的城市集群现象；西方地理学者随即探索城市区域多形态的空间结构特征，涌现出增长中心、城镇体系等空间理论23,24。20世纪末，城市区域理论聚焦多尺度治理体制9,25。Allen Scott提出“全球城市区域”（global city-re-gion）概念，以经济治理视角揭示全球化对城市区域的深远影响；此后30余年间，新经济地理学、政治经济学和政治地理学者持续推动城市区域理论发展（表1）。20世纪90年代，经济全球化推动Allen Scott、Michael Storper等新经济地理学者探索城市区域的经济治理过程10,26,27：资本、信息和劳动力等多重发展要素耦合、突破行政边界而近地域集聚，寻求规模报酬递增的地理空间重构26。作为后福特制下产业集聚和资本积累的空间载体，城市区域内形成联系紧密、协同发展的区域产业组织10,26,27。区域产业组织具有空间异质性，表现为多生产部门和劳动分工的空间集聚与扩散，通过降低交易成本、强化协同效应促进区域经济发展10,26。同时，城市区域取代民族国家成为全球政治和贸易活动领跑者9；区域经济的极化效应重塑世界经济地理格局，冲击民族国家主权体系。对此，建立经济治理组织成为民族国家应对全球经济竞争的主要空间策略10,26。公私合作伙伴关系内涵有广义和狭义之分。广义上，指政府和企业基于特定公共项目建立的合作关系。狭义上，指通过物有所值评价和财政承受能力论证后纳入财政部全国PPP综合信息平台项目管理库中的公共项目。本文采用广义上公私合作伙伴关系定义。2982期张衔春 等：中国区域治理中公私合作伙伴关系研究21世纪初，以Neil Brenner和Martin Jones为代表政治经济学者聚焦城市区域治理的权力逻辑，提出新国家空间理论。城市区域被视为资本循环和权力博弈为特征的国家空间选择（state spatial selectivity），即国家管制发生尺度重构，消解新自由主义空间非均衡导致的管制危机281。同时，国家空间尺度重构（state rescaling）成为理解该过程的核心理论6。一方面，全球事务多样化和常态化促使民族国家部分权力提升，组建超国家组织以协调跨国事务；另一方面，社会发展失衡和地方治理碎化促使民族国家部分权力沉降，构建区域性组织以供给地方公共服务6。但政治经济学者忽视了地方政治和社会经济因素对区域治理的深远影响，难以揭示尺度重构的具体发生逻辑9；同时过于关注资本积累过程，未充分重视社会分配和社会运动作用29。近年来，Andrew E G Jonas、Sami Moisio、Kevin Ward等政治地理学者从理论上突破国家权力变迁的宏大叙事，关注地方政治建构，阐释多样化的区域治理22。城市区域是地方政治博弈的空间场所，服务于国家地缘政治战略。首先，国家地缘政治战略是城市区域空间建构的动力来源。面对政治、经济和文化等战略问题，国家主导建立政策框架、空间想象和话语体系，稳定社会与政治秩序2。其次，城市区域是建构公私合作伙伴关系的地缘政治空间30。国家通过构建区域治理制度、规划体系和协调策略，拓宽社会资本投资领域、平衡地方公共设施配置，消除区域治理的规模不经济，化解地方政治风险2,30。最后，地方政治中形成了多元利益主体相互作用的地理纽带。多层级政府、私人部门与社会力量共塑区域治理体制，推进地方政治议程并开展政策试点，缓解地方政治紧张局势31,32。2.2 国家空间选择与中国区域治理国家空间选择是新国家空间理论的核心要件，以策略与关系国家理论（strategic-rela-tional state theory）为基础，揭示了城市区域作为国家空间的社会建构属性33。国家空间是社会政治经济力量通过资本积累和权力博弈等形成的社会化产物12。城市区域是制度和社会关系总和，是通过特定国家项目维持国家管制的国家空间34198。国家先导性赋予特定尺度以优先发展权，构建对应资源配置体系；并开展国家项目来消除社会再分配中不同阶层的内部矛盾33。21世纪初，Neil Brenner等将策略与关系国家理论引入人文地理学，提出国家空间策略（state spatial strategy）和国家空间项目（state spatial project）17。国家空间项目是跨尺度权力重构以优化治理体制；国家空间策略则指调整资本积累体制以维系社会运行。二者共同构成国家空间选择，即如何运用国家空间项目和国家空间策略，通过地理尺度表1西方城市区域理论发展Tab.1 The theoretical development of city-regionalism in the West时间段代表人物形成机制理论逻辑新经济地理学19902000年代艾 伦 斯 科 特（AllenScott）；迈克尔斯托珀（Michael Storper）经济治理发展要素集聚；规模报酬递增城市区域形成区域产业组织；城市区域成为全球政治与贸易活动领跑者政治经济学20002010年代尼尔布伦纳（Neil Brenner）；马丁琼斯（Martin Jones）国家空间选择国家管制尺度重构；空间不均衡的管制危机消解国家权力提升，组建超国家组织，协调跨国事务；国家权力沉降，建立区域组织，供应地方公共服务政治地理学2010年代以来安德鲁乔纳斯（Andrew E G Jo-nas）；萨 米 莫 伊 西 奥（SamiMoisio）；凯文沃德（Kevin Ward）国家地缘政治战略国家主导建立政策框架、空间想象、话语体系；社会与政治秩序稳定引入公私合作伙伴关系，消除规模不经济，消解地方政治风险；多主体共建区域治理体制299地 理 研 究42卷转换来重塑国家管制17,21。政府、市场和社会力量通过尺度升降，赋予特定尺度优先发展地位，并边缘化其他空间尺度，周期性地重构国家管制秩序与调整资本积累策略17。尺度重构中，城市区域是权力博弈和治理转型的空间载体：下级政府通过政策试点来获得制度创新空间14；上级政府将发展责任及外部风险转移至下级政府和社会组织，并将经济社会发展的关键权力和资源上收35,36。由此，上级政府获得社会再分配和资源空间配置的调控能力，其他主体协同构建新区域治理体制，争取国家发展资源注入，提升区域竞争力21,37。因此，城市区域是国家空间的尺度建构，国家管制产生周期变化，并蕴含了多主体权力、责任和利益分配策略。国家空间选择从国家管制周期变化来阐述区域治理实践。20世纪60年代，空间凯恩斯主义奉行区域均衡战略，建设标准化与