中国技术创新激励政策设计：高质量发展视角_陈强远.pdf

中国技术创新激励政策设计：高质量发展视角陈强远 张 醒 汪德华 内容提要：本文基于中国技术创新“数量长足、质量跛脚”困境和激励政策设计的理论视角，讨论了中国技术创新典型激励政策的整体导向与理论逻辑。具体而言，本文首先基于手工搜集整理的科技创新政策文件数据，分析了中国技术创新政策的文本导向等特征性事实；其次，基于技术创新质量的新测度方法与微观匹配数据，检验了中国技术创新典型激励政策的执行导向；最后，构建了一个科技政策激励模式选择的理论模型，探讨了科技创新激励政策设计的理论逻辑与最优策略选择。研究发现：（）政策文本上，中国科技创新顶层设计重视创新质量但执行落地时总体强调创新数量；（）政策执行上，作为科技政策重要组成部分的研发费用加计扣除政策和高新技术企业认定政策，其激励导向分别为“数量优先”和“质量优先”；（）政策设计上，科技评估资源约束下的最优机制设计是普适型与质量门槛类选择支持型相结合的数量激励策略；（）科技创新主体规模大、技术创新质量测度难、科技评估资源受约束，是中国现行技术创新激励政策设计以及“数量长足、质量跛脚”局面的重要原因。关键词：创新激励政策 政策设计 技术创新质量 科技评估资源 文本语义分析 陈强远，中国人民大学国家发展与战略研究院，邮政编码：，电子信箱：；张醒（通讯作者），中国人民大学财政金融学院，邮政编码：，电子信箱：；汪德华，中国社会科学院财经战略研究院，邮政编码：，电子信箱：。本研究得到国家自然科学基金面上项目（，）、中国人民大学科学研究基金面上项目（）、国家社会科学基金重大项目（）的资助。作者感谢匿名审稿专家的建设性意见，以及黄炜、罗知、周浩、曹晖、向训勇的建议与评论。当然，文责自负。一、引 言在由高速增长向高质量发展转变的攻坚期，如何更好地利用创新驱动高质量发展，重构国家竞争优势并实现赶超跨越发展，是中国式现代化建设进入新发展阶段面临的重大课题。在此背景下，创新作为中国重大发展战略，被摆在国家发展全局的核心位置，成为中国经济社会发展的大热词汇：在多个五年规划、各级政府工作报告、各地经济工作会议、各个规划纲要中，创新都被列为重中之重。在具体实施层面，各行政部门和职能单位都出台了激励创新的一揽子制度安排和政策措施。例如，针对企业研发投入成本的税收减免，包括研究开发费用加计扣除、符合条件的技术转让所得加计扣除，以及专门针对高新技术企业的企业所得税减免等。从结果来看，创新激励政策推动了中国科技创新指标的整体提升：根据世界产出组织发布的“年全球创新指数报告”，中国人力资本和研发投入绝对值排名全球第二，而专利申请数量和科技出版物数量都位列全球第一。高质量发展的内涵绝不单指创新数量，创新质量才是其题中要义。在全球新一轮科技革命、产业变革加速演进的大背景下，前沿技术、颠覆性技术不断涌现，将重构全球分工体系和重塑各国竞争优势，更凸显了高质量技术创新的重要性：创新驱动发展，而高质量发展则依赖于高质量创新。中国技术创新数量不断攀升的同时，却是技术创新质量的相对落后：根据“年全球创新指数报陈强远等：中国技术创新激励政策设计：高质量发展视角告”，中国创新指数排在全球第十二位，与创新数量地位不符。而国家战略高度重视创新质量，与技术创新数量长足但质量跛足的客观现实，更是形成了鲜明的对比。大量的研究也发现了微观层面“策略性创新”（毛昊等，）、“重数量、轻质量”（蔡绍洪和俞立平，；陈强远等，）等证据。这些都表明现阶段中国是技术创新大国但非强国这一基本事实。中国技术创新为何总体呈现“数量长足、质量跛脚”特征？一个常见的解释是：技术创新激励政策导致企业创新行为发生策略性变化。具体而言，技术创新激励政策导致企业专利申请活动时有“骗补式创新”“策略性创新”激励（，；，；申宇等，），即为了获得政府补贴而增加低质量创新数量的策略行为，最终表现为创新产出数量的偏向性增长。本文认为：解释中国技术创新的“数量长足、质量跛脚”这一现象，除了技术创新政策的激励效应视角（朱平芳和徐伟民，；，；，），更应考虑中国技术创新激励政策的政策设计视角，即“政策选择了哪些企业予以支持”，后者可能是导致上述现象的更重要原因。与激励效应相比，技术创新激励政策设计对创新产出的影响更加明显：其一，筛选出“好”还是“差”企业予以激励，直接影响经济体的创新总产出，即存在筛选效应；其二，政策导向会释放信号并引导企业向政策标准靠拢，即存在信号效应。例如，若技术创新激励政策存在数量偏向性，这将会改变创新产出结构，带来创新产出的总体数量增加和平均质量下降；若考虑企业的策略性反应，这将进一步加剧“数量长足、质量跛脚”问题。因此，在解释中国技术创新质量困境时不能忽视创新激励政策设计，否则将难以客观评价中国科技创新政策，也不能解释和解决中国技术创新的“数量长足、质量跛脚”困境。选择支持何种企业体现了政策设计的指引性方向，是技术创新激励政策的关键问题。从技术创新激励政策导向的新视角切入，本文试图分析中国科技政策机制设计的底层逻辑和创新困境的理论释义。基于特征性事实分析、经验证据和理论阐释等方法，本文重点回答以下两个问题：第一，实践中，中国主要创新激励政策的政策导向是什么；第二，理论上，中国主要科技激励政策为何这样设计。具体而言，本文首先基于国家立法机关、中央政府及主要行政职能部门等颁布的科技创新领域的法律、行政法规、部门规章制度、规范性政策、发展规划及纲要等主要政策文件，利用文本分析方法对科技政策文件中的政策导向进行了描述；在此基础上，基于对技术创新质量的新测度，以及中国税收调查数据库、中国授权发明专利数据库、中国高新技术企业名录等形成的匹配数据，对中国主要技术创新激励政策在“选择哪些企业予以支持”中体现出的政策导向进行了实证检验；最后，在异质性创新主体的分析框架下，建模分析科技创新激励政策的具体机制设计，并基于是否存在“策略性创新”的不同情形理论阐释了经济体的最优策略选择。研究发现：（）政策文本上，中国科技创新顶层设计重视创新质量但执行落地时总体强调创新数量；（）政策执行上，作为科技政策重要组成部分的研发费用加计扣除政策和高新技术企业认定政策，其激励导向分别为“数量优先”和“质量优先”；（）政策设计上，科技评估资源约束下的最优机制设计是普适型与质量门槛类选择支持型相结合的数量激励策略。二、基于政策文本的特征性事实分析从顶层设计到执行落地，政策文本是中国科技创新激励体系的主要部分和重要载体：以文件形式呈现创新激励的顶层设计，并进而指导创新政策的执行落地。这些政策文本中既存在部分指引型、方向性的战略文件，也包含部分实操性、手册式的执行文件。（一）中国科技创新政策文本的基本情况在指导思想和方针、基本原则等内容上，科技政策文件的词性词义能体现出选择倾向或引导方向。这些词性词义体现了政策制定主体在规划和执行中，其自主性、方向性的战略愿景和目标。为 年第 期了全面了解政策文本视角下的中国科技创新激励政策导向，本文首先对 年期间中国科技创新政策的相关文件进行了检索和整理，采取以下步骤进行：第一步，在中国国家立法机关、主要科技管理职能部门、代表性地方政府的官方网站对样本期间的相关科技创新政策进行检索和梳理；第二步，由于早期政策文本的信息公开缺失问题，本文基于中国科技政策要目概览（年）（苏竣和黄萃，）对政策文本进行了校对和补充；第三步，考虑到仍可能存在重要文件的遗漏问题，在北大法宝数据库中根据“创新”“科技创新”等关键词进行检索，对重要政策文本进行了补全和交叉验证；第四步，剔除与技术创新激励不相关或者弱相关的文件；第五步，根据政策文件的出台和废止时间，剔除存续时间短的政策文件。最终，筛选得到重要政策文件 项，包括国家科技政策、地方科技政策、其他法律法规中与科技创新相关的政策条款等。（二）科技政策的文本导向：词频分析为了初步判断科技政策文件的文本导向，我们利用人工识别的方法对这 份政策文件进行了词性分析和词频统计：首先，基于人工判断和识别的方法统计得出反映“创新质量”和“创新数量”内容的相关表述或词语，得到科技创新政策导向的语义库。具体而言，主要包括科技创新、科学技术、技术创新、创新能力等核心关键词。进一步地，利用这一语义库对全部政策文件进行分词与词频统计，最终得到了 年中国科技创新政策导向的词频图（图）。图 中国科技创新政策文本的词频分析：年可以看出，科技创新、科学技术等词出现的频次较高。这些核心关键词更多是战略层面的方向性词义，体现了技术创新的重要战略地位。同时，前沿技术、原始创新等体现创新质量的词语也排名靠前，体现了政策文本视角下创新质量在科技创新政策中的重要性。（三）科技政策的文本导向：政策量化视角从词频分析中可初步判断出：中国科技创新政策总体上非常重视技术创新质量，政策导向表现为质量优先。但技术创新激励政策既包括顶层设计，还包括政策的执行落地。因此，除了从文本频次、词性等来判断科技政策导向，还可以从政策文件的可执行性角度切入。通常来讲，政策执行会涉及到目标的制定、落实与评估，会与可量化的指标联系到一起。鉴于此，本文对上述创新导向相关的核心词语，从量化视角切入分类并进一步判断其文本导向。顶层设计重质量但执行落地重数量对于这 个政策文件，本文整理得出与技术创新相关的宗旨、目标、举措等表述，并剔除了实际上与创新无关的词条，最终得到 条核心关键词。根据是否与可量化指标关联，可将这些核心关键词分为两大类：（）不可量化词条，即词条与具体量化指标没有关联，更多是展示对科技创新陈强远等：中国技术创新激励政策设计：高质量发展视角对于这 份政策文件，本文并非是指未出现量化指标的文件不具有可操作性，而仅是从可量化的视角对其词性进行了分类讨论。方向的顶层设计；（）可量化词条，即与具体量化指标相关联，为可考核、可量化、可操作的具体表述。同时，根据词条实质内容到底与技术创新质量还是数量相关，本文将其划分为质量、数量和中性三大类，并基于量化性视角进行分类。总体来看，质量类词条的数量多于数量类；对于可量化词条，数量类词条远多于质量类；但对于不可量化词条，质量类词条的数量远多于数量类。考虑到可量化词条更多出现在执行落地环节，而不可量化词条更多在顶层设计环节，本文由此得到特征性事实的基本结论：基于政策文本视角，中国科技创新政策总体导向为质量优先。具体而言，顶层设计相关的词条更重视创新质量，而执行落地相关的词条更偏向于创新数量。数量维度上重视专利数量和研发支出本文将创新数量词性的词条进行词频分析，结果见图（）。可以看出，数量维度上科技政策更多强调“专利数量”和“研发支出”，其词频远高于其他。也就是说，科技政策文件对创新数量的度量主要考虑“专利数量”和“研发支出”这两个指标。因此，在后文技术创新激励政策导向的理论与实证分析中，数量维度我们也将主要采取这两个指标。图 技术创新政策文本的词频分析：数量与质量维度 质量维度上强调原创性和前沿性同理，本文也对创新质量词性的词条进行词频分析，详见图（）。对于创新质量而言，出现频次最多的词条为“原创性”“前沿技术与理论”，其频次也远高于其他词条。因此在下文的理论与实证研究部分，将使用“原创性”来度量创新质量。综上，中国技术创新激励政策的文本导向呈现出以下特征：（）顶层设计时重视创新质量，但执行落地时强调创新数量；（）创新数量主要使用专利数量和研发支出等指标；（）创新质量强调原创性、前沿性等目标。三、中国科技创新激励政策设计：经验证据（一）研究设计中国科技创新激励典型政策到底选择了何种企业予以激励？上文从政策文本的视角，对这一问题进行了初步事实分析。接下来，本文将在利用文本分析和语义引用方法创新性地测度技术创 年第 期详细分析结果略，有需要的读者可以向作者索取。新质量的基础上，实证分析中国技术创新激励设计到底是数量偏好还是质量导向。计量模型设定本文将重点分析以研发费用加计扣除政策为主的普适型和以高新技术企业税收减免为主的选择支持型政策其导向。考虑到两种典型政策为事后激励，本文计量模型设定如下：，（）其中，为企业 在第 年是否享受创新政策激励，用研发加计扣除政策（）和高新企业认定政策（）来表示