中国金融科技发展的风险与监管启示_龚强.pdf

国际经济评论中国金融科技发展的风险与监管启示*龚强马洁班铭媛金融科技正引领全球金融业新格局，成为未来全球金融竞争的制高点。与传统金融服务相比，金融科技在优化金融资源配置和促进普惠金融发展等方面发挥了重要作用。但与此同时，技术驱动的金融创新也对中国金融科技监管提出更高要求。金融科技发展初期，行业秩序尚未规范，金融欺诈乱象丛生，中小投资者保护是监管的重中之重；伴随行业进入成长期，数字技术与金融服务深度融合，监管套利可能积聚系统性金融风险，防范化解金融风险成为监管主线；现阶段，数据滥用与平台垄断问题日益严峻，不仅严重侵害消费者合法权益，也不利于营造包容创新和公平竞争的市场环境，消费者权益保护与维系市场公平成为当前监管的重要工作内容。因此，面对中国金融科技发展的新形势和新挑战，金融科技监管应向全方位、多层次、立体化监管转变，即以包容性、稳定性、公平性与消费者权益保护为监管目标，持续完善数据和平台治理体系，推动金融科技行稳致远。关键词：金融科技 创新与监管 消费者权益保护 数据隐私金融科技是全球金融的重要增长点，也是驱动金融体系变革的重要引擎。近龚强系中南财经政法大学文澜学院教授，北京大学数字金融研究中心特约高级研究员，Email：；马洁系中南财经政法大学文澜学院博士研究生；班铭媛系中南财经政法大学文澜学院、收入分配与现代财政学科创新引智基地博士研究生。*本文系国家自然科学基金面上项目“金融科技创新与监管的机制设计研究”（项目编号：72073146）、国家自然科学基金面上项目“创新驱动发展的财政金融激励机制研究基于产业风险与信息特性的视角”（项目编号：71773143）、国家社会科学基金重大项目“数字普惠金融的创新、风险与监管研究”（项目编号：18ZDA091）、收入分配与现代财政学科创新引智基地“高等学校学科创新引智计划”（项目编号：B20084）、中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金“中国金融科技发展的问题与监管启示”（项目编号：202212101）、中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金“数字经济推进高质量发展的机制研究”（项目编号：2722022AL002）、湖北省重大调研课题基金项目“湖北加快数字赋能、数字化转型问题研究”（项目编号：2021J03-4）的阶段性研究成果。感谢匿名审稿人和编辑部的宝贵意见，文责自负。45龚强马洁班铭媛International Economic Review年来，全球金融科技行业蓬勃发展。以2021年为例，全球金融科技风险投资交易4969笔，总额高达1315亿美元，是2020年交易规模的2.68倍（见图1）。中国一直高度重视数字经济与金融科技发展，持续升级金融科技区域布局及投资水平，并出台系列政策措施支持和规范金融科技健康发展。其中，“十四五”规划纲要提出，要探索建立金融科技监管框架，稳妥发展金融科技；12021 年政府工作报告也明确提出，“强化金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监管的前提下进行”。2因此，立足数字经济时代，如何推进金融科技高质量发展，同时有效防范系统性金融风险，是关乎中国构建新发展格局和构筑国家竞争新优势的重要议题。图1 全球金融科技风险投资交易规模及笔数（20152021年）资料来源：CB Insights。目前，金融科技已成为中国拓宽传统金融服务广度和提升金融服务实体经济深度的重要支撑。从金融供给端而言，数字技术应用拓宽了传统金融服务广度。互联网、人工智能、大数据、云计算、区块链等数字技术飞速发展，为初期金融与科技融合提供了有力的技术支撑，并逐渐改变传统金融服务模式，有效地提升1“中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要”，2021年3月13日，http:/ 年政府工作报告”，2021 年 3 月 12 日，http:/ 年/第 6 期了金融服务质量、效率和可得性。1从金融需求端而言，数字金融创新提升了金融服务实体经济的深度。伴随数字技术与金融业务的深度融合，一些更适合数字经济发展的金融支持手段和金融创新应运而生，金融科技逐渐从金融产品、业务模式创新向金融生态、金融基础设施甚至金融功能等领域延伸。作为新金融业务模式，其在降低金融服务和交易成本、2缓解中小微企业融资难题、3满足长尾用户需求、4优化金融资源市场化配置5等方面发挥了传统金融机构难以替代的重要作用。但与此同时，科技驱动的金融创新也给金融体系带来了诸如金融欺诈、监管套利、数据安全和平台垄断等新的风险，对中国金融科技监管提出了更高要求。金融科技兼具金融与科技双重属性，推动金融业态发生深刻变革，金融风险结构也随之发生变化，并呈现出与金融科技发展不同阶段相匹配的风险特征。考虑中国金融科技发展在不同业务领域内的发展时间线不尽相同，在划分和界定金融科技阶段时，本文尝试从行业发展阶段视角重新审视金融科技风险演变的内在动因和动态特征，侧重于总结不同业务领域内共性风险特征的演变规律，并辅以代表性业务领域的标志性风险事件作为典型案例。具体而言，在金融科技起步期，中国数字金融基础设施尚不健全、民众普遍缺乏风险自担意识、企业风控能力参差不齐、监管对新兴事物认识不足，6行业内金融欺诈问题突出，庞氏骗局和非法集资等风险事件频发，投资者难以得到有效保护；在金融科技成长期，数字技术与金融服务加速融合，金融领域高度复杂的不确定性与科技领域持续性的迭代创新相互叠加，7混业经营导致监管套利风险急剧滋生，甚至可能诱发系统性金融风险；在金融科技洗牌调整期和走向成熟期，数据过度收集与滥用、头部金融科1 中国人民大学课题组：“十四五时期中国金融改革发展监管研究”，管理世界，2020年第7期。2 薛莹、胡坚：“金融科技助推经济高质量发展：理论逻辑、实践基础与路径选择”，改革，2020年第3期。3 杨东：“互联网金融的法律规制基于信息工具的视角”，中国社会科学，2015年第4期。4 王聪聪、党超、徐峰等：“互联网金融背景下的金融创新和财富管理研究”，管理世界，2018年第12期。5 吴雨、李成顺、李晓等：“数字金融发展对传统私人借贷市场的影响及机制研究”，管理世界，2020年第10期。6 李苍舒、沈艳：“数字经济时代下新金融业态风险的识别、测度及防控”，管理世界，2019年第12期。7 杨东：“监管科技：金融科技的监管挑战与维度建构”，中国社会科学，2018年第5期。47龚强马洁班铭媛International Economic Review技公司垄断成为行业面临的主要风险，1不仅严重侵害金融消费者的合法权益，也给金融科技监管和市场公平稳定带来了巨大挑战。金融科技监管必须依据行业发展规律及其不同阶段的风险特征进行调整和不断推进。由于金融科技行业不同阶段的突出风险存在差异，金融监管的主要目标和重点领域在不同时期也会有所侧重。具体而言，在金融科技发展初期，监管部门对行业态势尚处于初步认知阶段，为切实保护投资者利益，此阶段监管工作重在整治金融欺诈等丛生乱象，肃清金融科技行业秩序；伴随行业步入成长期，市场运行规律及监管规则开始逐渐明晰，为防范监管套利可能积聚的系统性金融风险，此阶段监管工作重在厘清新兴金融服务的业务本质，强调金融科技不能脱离金融监管本源；现阶段，中国金融科技监管框架已基本成型，针对数据被过度收集和滥用、大型金融科技平台加剧市场垄断等日益严峻的社会问题，金融科技监管重心不能再仅仅停留于金融领域内的市场稳定，而应逐步过渡至数据治理、平台治理、消费者权益保护等多措施并举的全方位市场监管。在此背景下，本文聚焦中国金融科技发展的风险与监管问题。首先，从中国金融科技发展实际出发，明确中国金融科技行业发展阶段，并探讨不同阶段的风险特征与典型领域案例；其次，以行业发展阶段为主线，分析中国金融科技监管重心调整及政策变化的内在逻辑，对中国金融科技监管经验和教训进行反思；再次，进一步梳理国际监管思路及具体实践，为中国金融科技监管提供经验借鉴；最后，总结与提出政策建议，以期为中国金融科技高质量发展提供参考。中国金融科技发展的风险特征演变2020年10月，国务院副总理刘鹤主持召开国务院金融稳定发展委员会专题会议时提出，“当前金融科技与金融创新快速发展，必须处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系”。2在中国金融科技发展初期，相对包容的监管环境为金融科技主体提供了相对宽松的探索机会；但随着数字技术与金融业务的融合程度持续深化，在发展过程中也滋生了金融欺诈、监管套利、数据滥用、平台垄断等新的风险和社会问题，使金融科技监管面临巨大挑战。1 金善明：“中国平台经济反垄断监管的挑战及其应对”，国际经济评论，2022年第3期。2“刘鹤主持召开国务院金融稳定发展委员会专题会议”，2020 年 10 月 31 日，http:/ 年/第 6 期中国金融科技发展的风险演变规律与行业整体发展阶段密不可分（见图2）。根据行业生命周期理论，行业发展主要包括初创期、成长期、成熟期和衰退期四个阶段。因此，结合市场主体对行业的认知程度以及企业在不同行业生命周期的发展特点，迄今为止，中国金融科技行业大致经历了起步期成长期洗牌调整期和走向成熟期的发展过程，并在不同发展阶段呈现与行业发展特征相匹配的风险特征。图2 中国金融科技发展的主要阶段及相应风险特征资料来源：作者自制。在金融科技行业起步阶段，公众对金融科技背后的技术创新、商业模式还缺乏足够认知，败德企业以金融科技的名义组织庞氏骗局、非法集资，金融欺诈成为此阶段的主要风险。在行业成长阶段，跨业务、跨市场的金融科技创新快速涌现，金融科技企业涉猎多种金融业务牌照，金融风险与科技风险相互交织，监管套利甚至系统性金融风险成为此阶段的主要风险。在行业洗牌调整和走向成熟阶段，企业间竞争愈演愈烈，数据要素逐渐成为金融科技企业的核心竞争力，部分企业以大数据征信名义对消费者的个人数据过度采集和滥用，数据安全成为此阶段的主要风险；与此同时，大型金融科技平台在经历行业整治与规范后迅速崛起，但也有部分头部平台凭借垄断地位进行不正当竞争，对市场公平带来巨大挑战，平台垄断成为当前需要迫切关注的新风险。49龚强马洁班铭媛International Economic Review（一）起步期：鱼龙混杂，引发金融欺诈风险金融科技发展初期，市场主体对行业认知尚不充分，败德企业易引发金融欺诈风险，投资者难以得到有效保护。在中国金融科技行业发展的起步阶段，金融科技概念刚刚走进公众视野，技术应用者、投资者、监管者等市场主体对这一新生事物普遍缺乏足够认知，给败德企业提供了可乘之机。其中，败德企业抓住公众对新事物存在信息不对称的劣势，打着金融科技的名义，声称所谓的金融创新，实则是庞氏骗局、非法集资等传统金融欺诈套路。在这种“鱼龙混杂”的市场局面下，败德企业往往以高收益为诱饵吸引投资者，而真正有志于金融科技创新的企业反被“劣币驱逐良币”。典型风险领域包括点对点网络借贷（P2P）、虚拟货币首次发行代币融资（ICO）。这两个风险领域的金融欺诈案件数量之多、涉案金额之大、受害者范围之广、社会影响之恶劣，是中国乃至全球金融科技发展史上都极为罕见的。典型案例一：P2P网络借贷P2P网络借贷是中国最早出现的金融科技创新，但仅在十几年内便走向终结，其兴衰历程值得中国金融科技行业深思。在P2P网贷机构成立之初，其功能定位于信息中介，旨在有效降低借贷双方匹配成本，促进普惠金融发展。2007年6月，中国第一家网络借贷平台拍拍贷正式上线。随后几年，红岭创投、人人贷、陆金所等知名平台先后成立。在巨大市场需求刺激下，中国网络借贷市场迅速进入野蛮扩张阶段，高峰期曾有5000多家P2P网贷机构运营。1然而，P2P网贷机构在扩张过程中却将“信息中介”的初始定位异化为“信用中介”，由此引发一系列重大风险。理论上，P2P模式的本质是“个体和个体之间通过互联网平台实现的直接借贷”，2即平台仅作为信息中介，收取相应信息服务费而不承担借贷风险。但事实上，绝大多数机构在实践中都开展了信贷和理财业务。更为严重的是，由于网贷机构进入门槛低且信用信息缺乏，而投资者往往过分相信刚性兑付