中国自贸试验区促进投资的成效、问题与建议_崔卫杰.pdf

中国经贸中国自贸试验区促进投资的成效、问题与建议崔卫杰 马 丁 山康宁内容摘要：推动投资自由便利是中国自贸试验区建设的核心任务之一，中国自贸试验区在投资领域的一系列改革探索对加快培育完整内需体系、推动形成强大国内市场、加快构建新发展格局等均具有重要意义。自贸试验区建设以来，在投资领域相继开展的大量改革探索和有益尝试取得了显著成效，但也存在诸多问题和亟待破解的难题。未来，应贯彻党的二十大报告对实施自贸试验区提升战略的总体要求，充分发挥自贸试验区制度创新优势，在投资领域进一步加大改革探索力度，为促进投资做出更大的“自贸贡献”。关 键 词：自贸试验区 制度创新 内需体系 投资 建设自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）是党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措，自党的十八大以来，中国已批准设立六批自贸试验区，实现东西南北中协调、陆海统筹的开放态势，推出一批高水平改革试点经验，取得了显著成效。推动投资自由便利是中国自贸试验区建设的核心任务之一，中国自贸试验区在投资领域的一系列改革探索对加快培育完整内需体系、推动形成强大国内市场、加快构建新发展格局等均具有重要意义。因此，本文将系统梳理、全面总结自贸试验区在投资领域的改革探索和发展成效，分析当前我国促进投资面临的问题和亟待破解的难题，并按照党的二十大报告对实施自贸试验区提升战略的总体要求，有针对性地提出对策建议。一、自贸试验区在投资领域的改革探索自贸试验区建设以来，为促进投资自由化、便利化，加强投资规范化、法治化以及缓解融资约束，在投资准入、管理制度、监管方式、法律保障和金融开放创新等方面进行了诸多探索与实践。（一）放宽投资准入限制，扩大投资自由放宽投资准入限制，是自贸试验区促进投资的最主要特点。自贸试验区建设以来，通过放宽外资准入限制、放宽市场准入限制等方式，不断提升投资领域开放水平。一是放宽外资准入限制。自贸试验区实施准入前国民待遇加负面清单模式，通过不断压缩负面清单特别管理措施，更大程度放宽外资准入限制。自 年第一版负面清单出台以来，共进行过 次压缩，特别管理措施由第一版的 条缩减至 年版的 条（见图），缩减比例超过。值得一提的是，年自贸试验区版负面清单放宽汽车整车制造准入，实现制造业特别管理措施条目清零。与此同时，随着外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度在全国的复制推广，年首次发布全国版外资准入负面清单，之后与自贸试验区负面清单一起不断缩减特别管理措施，至 年全国版负面清单特别管理措施仅剩 条。可以说，自贸试验区带动了全国外资准入水平的大幅提升。二是放宽市场准入限制。自贸试验区在全国市场准入负面清单基础上，进一步放宽市场准入限制。例如，年 月，全国人大常委会授权国务国际贸易 年第 期作者信息崔卫杰，商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员、博士生导师；马丁，商务部国际贸易经济合作研究院硕士研究生；山康宁，商务部国际贸易经济合作研究院硕士研究生。通讯作者：马丁，电子邮箱：.。作者感谢匿名审稿专家们的宝贵意见和建议，当然文责自负。根据中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（年）和自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（年版）整理计算。DOI:10.14114/ki.itrade.2023.01.009中国经贸年份484033311901391221229545373027020406080100120140160180200201320142015201620172018201920202021(条)全国版自贸试验区版图 年全国版与自贸试验区版外商投资准入特别管理举措（负面清单）数量变化情况 资料来源：国家发展和改革委员会，商务部。院在自贸试验区暂时调整适用 部法律的有关规定，如暂时调整适用民办教育促进法等法律、通过直接取消审批等方式，在民办教育等领域进一步放宽市场准入。再如，海南自贸港在医疗、金融、文化教育、商业航天、种业和新能源汽车等多个领域进一步放宽了市场准入限制。（二）推动投资制度改革，促进投资便利推动投资制度改革，是自贸试验区促进投资的最根本要求。自贸试验区根据构建国际化、市场化、法治化营商环境的总体要求，积极探索形成与全球高标准投资环境适应的投资管理制度，不断提高市场主体办事便利度。一是率先实施外商投资管理方式变革。为适应外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，我国改变了长期实行的“逐案审批”的外资管理制度，对外资准入负面清单之外的外商投资企业设立及变更改为备案制，并最终改为信息报告制，实现了外商投资管理制度的根本变革，也为外商投资法的出台打下了坚实的基础。二是率先实施“证照分离”“多证合一”等商事制度改革。从 年 月上海自贸试验区率先实施“证照分离”改革，到 年 月全国自贸试验区“证照分离”改革全覆盖试点，将中央层面设定的 项涉企经营许可事项全部纳入清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革。年 月 日，“证照分离”改革在全国范围内实现全覆盖，并在自贸试验区就 项涉企经营许可事项进一步加大改革试点力度，深入推进市场投资主体办事便利度、透明度和可预期性。与此同时，推进“多证合一”等商事制度改革试点，减少审批事项，大幅降低企业生产经营成本。三是通过赋权等多种方式提升投资便利化水平。各相关省份累计向自贸试验区下放 多项省级管理权限，大幅减少了审批层级，提高办事效率。通过强化政务公开、推进“互联网政务”等，为投资者提供“一站式”、便捷、高效的服务，不断提升政府服务效能。（三）转变投资监管方式，防范投资风险转变投资监管方式，是自贸试验区促进投资的国际贸易 年第 期全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定，中国人大网，：.。国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知，中国政府网，：.。建设自贸区、自贸港 打造新时代改革开放新高地，光明网，：.。中国经贸内在要求。自贸试验区坚持统筹开放与安全，在投资等各领域深化改革开放探索的同时，确保既放得开又管得住，通过转变投资监管方式，有效防范投资风险。自贸试验区充分借鉴国际经验，以信用监管为核心，进一步完善与负面清单管理方式相适应的事中事后监管体系，运用外商投资安全审查、反垄断审查等管理措施，充分防范投资领域开放风险。例如，自贸试验区充分利用“双随机、一公开”机制，开展外商投资企业信息报告事中事后监管工作，对涉及外商投资安全审查的企业，配合国家有关部门做好安全审查。采用抽查方式定期对自贸试验区内外商投资企业开展监督检查工作，对涉及国家安全审查内容的企业，及时上报。（四）加强法律支持力度，保护投资权益加强法律支持力度，是自贸试验区促进投资的根本保障。自贸试验区的建设始终坚持“凡属重大改革都要于法有据”的要求，坚持改革创新与法治建设相衔接、相促进。在确保投资领域改革有法可依的前提下，通过在多元化纠纷解决机制等方面的探索，充分保护投资者权益。一是探索多元化商事纠纷解决机制。完善的多元化商事纠纷解决机制是保护投资者权益的重要保障。例如，广西自贸试验区推动各类法律服务机构集聚，为企业提供“一站式”涉外商事法律公共服务、开展反垄断维权、推动民商事纠纷多元化解决机制建设等，助力企业解决在跨境贸易投资中遇到的法律问题，化解“走出去”海外投资中面临的法律风险。二是建立健全公平竞争的法治基础。例如，海南自贸港为公平竞争立法，保障经营者依法公平参与市场竞争，扩大经营规模，提高市场竞争力。从约束规范行政权力干预市场活动、明确以竞争政策为基础协调产业政策、平等对待各类市场主体、放宽市场准入门槛等多个方面，对涉及市场主体经济活动的地方性法规、政府规章、行政规范性文件等具体政策措施进行公平竞争审查。（五）强化金融开放创新，缓解融资约束强化金融开放创新，是自贸试验区促进投资的有效支撑。围绕有效服务实体经济发展，在风险可控的前提下，积极推进金融开放创新，缓解融资约束。一是创新跨境投融资机制，扩宽企业融资渠道。例如，上海自贸试验区率先取消外商直接投资人民币资本金专户，开展本外币合一跨境资金池试点，大幅提升资金使用自由度与跨境资金支付结算效率；开展境内贸易融资资产跨境转让、一次性外债登记、高新技术企业跨境融资便利化额度、融资租赁母子公司共享外债额度等试点，企业可通过办理一次性外债额度登记和境内贸易融资资产转让业务，有效提升融资效率和便利性，打造境内外两大融资渠道。二是围绕中小微等企业深入开展融资贷款业务支持，降低企业融资成本。例如，山东自贸试验区济南片区深入开展“信易贷”支持中小微企业融资，通过全国“信易贷”平台向济南市小微企业提供融资贷款，有效缓解企业融资约束，平台实现了“三个一”，即平台服务第一时间响应，融资需求金融机构第一时间对接，服务进度第一时间反馈，实现企业高效融资的同时降低企业融资成本。二、自贸试验区在投资领域取得的主要成效自贸试验区在投资领域开展的有益探索和尝试，形成了大量制度创新成果，落地了一批重大投资项目，在扩大投资规模、促进投资便利、强化投资治理、保护投资权益、缓解投融资约束等方面取得了显著成效，为全面促进投资、积极响应国家扩大内需战略做出了重要贡献。（一）制度创新成果丰硕自贸试验区以制度创新为核心任务，以可复制推广为基本要求，形成可复制推广的制度创新成果是检验自贸试验区建设成效的重要指标。截至 年 月，全国自贸试验区已累计向全国或特定区域复制推广 项制度创新成果（见表），其中与投资有关的制度创新成果占据重要地位。从投资领域国家层面复制推广的制度创新成果来看，主要包括以下五大类：一是投资自由化。例如，允许设立外商投资资信调查公司与股份制外商投资性公司，取消公司注册资本最低限额与公司设立时全体股东（发起人）的首次出资额及比例限制，有效降低投资准入门槛。二是投资便利化。例如，通过企业设立实行“单一窗口”“证照分离”改革、投资管理体制改革国际贸易 年第 期中国经贸表 自贸试验区投资领域标志性制度创新成果序号改革领域改革事项投资自由化允许设立外商投资资信调查公司允许设立股份制外资投资性公司融资租赁公司设立子公司不设最低注册资本限制允许内外资企业从事游戏游艺设备生产和销售，经文化部门内容审核后面向国内市场销售取消公司注册资本最低限额取消公司设立时全体股东（发起人）的首次出资额及比例限制取消公司全体股东（发起人）的货币出资金额占注册资本比例限制取消公司股东（发起人）缴足出资期限限制投资便利化企业设立实行“单一窗口”“证照分离”改革试点投资管理体制改革“四个一”证照“一口受理、并联办理”审批服务模式负面清单以外领域外商投资企业设立及变更审批改革外商投资广告企业项目备案制直接投资项下外汇登记及变更登记下放银行办理企业“套餐式”注销服务模式企业名称登记便利化改革境外投资项目备案管理制度外商投资项目备案管理制度投资规范化境外投资企业管理制度从投资者条件、企业设立程序、业务规则、监督管理、违规处罚等方面明确扩大开放行业具体监管要求，完善专业监管制度企业送达信息共享机制审批告知承诺制、市场主体自我信用承诺及第三方信用评价三项信用信息公示商事主体信用修复制度以信用风险分类为依托的市场监管制度以信用为核心的跨部门协同监管平台政府智能化监管服务模式市场综合监管大数据平台投资法治化综合执法制度多领域实施包容免罚清单模式集成化行政执法监督体系海洋综合行政执法体制改革涉税执法容缺容错机制缓解投融资约束进一步简化跨境贸易和直接投资人民币结算业务办理流程跨境双向人民币资金池业务经常项下跨境人民币集中收付业务个人跨境贸易人民币结算业务区内机构从境外借入人民币资金开展个人其他经常项目人民币跨境结算业务便利企业境外募集人民币资金汇入境内使用深入开展“信易贷”支持中小微企业融资“自贸通”综合金融服务 资料来源：节选自全国层面复制推广的 项制度创新成果。国际贸易 年第 期中国经贸“四个一”、证照“一口受理、并联办理”审批服务模式等制度创新，切实提升市场投资主体办事便利度。三是投资规范化。例如，改革境外投资企业管理制度，加强境外投