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中国国家生态环境治理可行性路径探析(天津外国语大学 国际关系学院，天津 300450)摘要:本文从社会可持续发展视角入手，阐述中国国内生态治理机构的改革历程、政策演变，顺而分析生态治理领域的可行性途径，即通过增强政策执行力度、清晰政府职能与绩效考核、丰富政策体系覆盖面、加大府际合作力度、重视 NGO 在生态环境治理中的角色、提升公民环保意识六个方面进行相应的生态环境治理，为推进完善生态治理领域提供参考。关键词:环境保护；生态治理；政策体系中图分类号:X321 文献标志码:A 文章编号：1674-263X(2023)01-0001-04Abstract:From the perspective of sustainable social development,this paper expounds the reform process and policy evolution of Chinas domestic ecological governance institutions,and analyzes feasible ways in the field of ecological governance.The six feasible ways include strengthening policy implementation,clarifying government functions and performance evaluation,enriching the coverage of the policy system,strengthening inter-government cooperation,attaching importance to the role of NGO in ecological environment governance,and enhancing citizens awareness of environmental protection.The paper is aiming to provide reference for promoting and improving the field of ecological governance.Key words:environmental protection;ecological governance;policy systemA brief analysis of the feasible path of national ecological environment governance in ChinaWEI Rujia(School of International Studies,Tianjin Foreign Studies University,Tianjin 300450,China)0引言环境治理或环保是指通过政府的核心作用来有序实现社会的可持续性发展，在环境治理的过程中，需要利用现有的理论和实验数据进行指导，利用现有的资源种类和数量、现有的政府部门组织模式对国际社会、地区、国家、省市县的环境问题进行综合处理。自工业化社会发展以来，工业经济带给社会新的增长动力的同时产生了相关领域环境污染的问题，随之造成的社会问题、经济问题、政治问题也与日俱增，因此，中国不断地加强完善环境保护治理的全方位政策和理念。1990 年国务院关于进一步加强环境保护工作的决定中明确指出，“保护和改善生产环境与生态环境、防治污染和其他公害，是我国的一项基本国策”。2003 年中国共产党十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，将环境治理从经济中分离出来，进一步提升环境治理的高度。2012 年 11月中国共产党第十八次全国代表大会首次提出中国特色社会主义事业总体布局为“五位一体”，其中五位为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，五位归为一个有机整体，明确阐明共同实现生态文明建设的重要性。2014 年第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过了中华人民共和国环境保护法。2018 年，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，将生态文明写入宪法，由此可看出党和国家对环境议题的高度重视1。收稿日期：2022-12-08 作者简介：魏汝嘉（1996），女，汉族，山东济南人，硕士，主要从事环境外交研究。Vol.36 No.1202303第 36 卷 第 1 期202303HEILONGJIANG HUANJING TONGBAO黑 龙 江 环 境 通 报魏汝嘉2第 36 卷1环境保护部门建设与政策结构设定在中国环境保护过程中，体制机制是随着实践不断发展的，国务院将环境保护工作作为中国发展大局中的基本国策，足见环保工作在中国体制内部的重要程度。20 世纪 80 年代我国环保局正式成立，于 90 年代提升为正部级别的环保总局，最终于2008 年经国务院的办公机构改革正式成为国务院组成部门。在逐步接触各类环保问题之后，环境保护的部门职责定位更加精确，能力水平不断提高，领域的权威性也在不断提升，这些举措和行动也标志着环境保护领域已经出现具有中国特色的权威管理机制。环境保护治理体制机制的调整完善主要体现在两个方面，一方面通过职能优化，将环保部中处理各项工作的部门分化成各个不同的局或司，通过分化职能，可以完善环境监察体系，使得环境保护的相关力度有所提升；另一方面通过逐步深化行政审批制度改革，提升政府职能的优化转型能力，取消部分下放事项，主动出击环保领域的重点难点问题。习近平总书记在党的十八大中，明确提出生态环境在现代社会的重要性，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是改善生产力2。中国的环保问题根源于基层群众的亲身经历，群众反映问题，上报到基层环境保护部门，如果涉及范围较大，会再向上一级别环境保护直属部门（如政务公开与信息管理处）反映，随着中国信访制度越来越完善，无形之中也督促着各级部门积极应对好环境治理问题。环保部下设单位有办公厅、中央生态环境保护督察办公室、应对气候变化司、科技与财务司、大气环境司、自然生态保护司、水生态环境司、土壤生态环境司、海洋生态环境司等。通过各部门之间的协调安排，最终由办公厅综合指导生态环境相关治理机构组织运作和拟定工作制度，而重要文件的起草工作交由研究室完成。总的来说，环境保护制度机制伴随着时间的推移越发完善起来。2环境保护部应对气候变化现象的政策改革历程全球气候变化的术语表示为温室效应。由于近些年来，社会生产进入工业化时代，并且生产生活活动范围扩大，土地覆盖面积发生变化，进而改变全球地表反照率和生物地球化学循环过程，以及大气的成分与地表能量交换过程，导致温室气体即二氧化碳、甲烷、氧化亚氮的排放量超标，气体浓度不断增加，造成全球气候变暖速度加快，最低温点提高，海平面上升，极地环境改变，冰川积雪减少等现象3。2007 年至 2010 年，国家宏观基础政策倾向于加大气候治理力度，国务院、发改委、气象局等国家部委都成立领导小组，进行职责分配，对应对气候问题的政策体系进行基础性的初级建构，为后续环境治理工作奠定基础。同时，国家的对外合作也在增多，尝试通过引进先进的国际气候领域的治理技术，进而提升中国的治理能力。2010年至2013年，由于联合国的节能减排机制变化，国际合作项目减少，中国国家应对气候变化问题的视野逐渐聚焦于国内，提倡建立碳排放市场和产权明确的环境资源要素市场，促进社会主义生态文明的建设。2013 年至 2016 年，中国的温室气体排放量位居世界前列，同时自 2010 年以来，中国跃居世界第二大经济体，经济发展水平的提高为中国参与国际事务提供了更多支持。习近平总书记强调中国希望做世界气候治理的参与者和引导者，在国际社会全球合作缺乏动力的情况下，提倡国际社会建立和谐一致的人类命运共同体，这为国际合作注入了更多新鲜动力。2016 年的年底国务院印发“十三五”控制温室气体排放工作方案，明确“十三五”后温室气体减排的目标。2015 年 9 月习近平主席与奥巴马总统共同发表 中美元首气候变化联合声明，在访美期间习近平总书记还宣布出资 200 亿元人民币建立“中国气候变化南南合作资金”支持贫困国家参与到全球气候治理行动中来。2020 年 12 月，习近平总书记在气候峰会上宣布中国减排、能源发展等一系列问题的目标规划。2021 年在加拿大蒙特利尔召开的联合国生物多样性公约第十五次缔约方大会上，习近平总书记强调中国会持续推动产业结构和能源方式的调整，力争早日实现“碳达峰、碳中和”目标。3生态环境治理领域可行性路径探索3.1 增强政策执行力度在 2013 年进行碳交易试点后 5 年内，碳交易政策趋于完善，温室气体的排放量通过设置的计算方式进行统计，给市场带来了丰厚的经验，但这体现的是具体领域的进步，从总体来看，没有一个强有力的法律法规为其保驾护航是难以维持较长时间的，需要细化现存的应对气候问题的法律或行政法规4。2013 年 2 月中华人民共和国商务部、环境保护部联合发布对外投资合作环境保护指南（简黑 龙 江 环 境 通 报3第 1 期称环保指南），其通过对企业对外投资合作的环境保护行为进行规范和引导，达成国家对外投资战略目标，主要通过三个方面对国内企业进行对外投资管理，一是倡导企业树立环保理念，履行环境保护社会责任，尊重东道国宗教信仰、风俗习惯，保障劳工合法权益，实现自身盈利与环境保护“双赢”；二是要求企业遵守东道国环境保护法律法规，要求投资合作项目要依法取得当地政府环保方面的许可，履行环境影响评价、达标排放、环保应急管理等环保法律义务；三是鼓励企业与国际接轨，研究和借鉴国际组织、多边金融机构采用的环保原则、标准和惯例。该举措的实践使得环境保护领域的政策逐步倾向于国际合作和境外入资，但仍存在投资管理政策的实践框架完善问题。因此，在实施相关国家政策的过程中，建立好相应政策监督执行机制是十分必要的。3.2 清晰政府职能与绩效考核国家政府的环境治理职能机构设置冗杂，职能有所分化，政府的环境保护职能分为水利、林业、城建、环保等多个部门，在实际处理业务的时候，需要多部门联合行动，对人员的协调程度要求较高。但在实际情况中，我国在相关人员配备上仍存在困难，并且多部门联动会提升行动成本，也将致使行动实践一致性降低，作为不同工作部门的公职人员之间不存在权责命令关系，相互之间的协调配合缺乏制度约束，制度的缺失造成治理成效发挥甚微。因此，应该逐步完善工作机制，通过正确的运行决策程序，提升政府效能。政府官员的考核依据业绩，部分官员更倾向于充当“理性经济人”的角色，片面获取经济利益而在环境问题上较少实行有用措施，对于国家生态文明治理没有切实的计划。2012 年中国共产党召开的第十八次全国代表大会将生态文明建设纳入“五位一体”总体规划中，进一步提升国家在应对气候变化等非传统安全威胁时思考问题的高度。政府公职人员在执行国家公务时应明确自身职能定位，在相关监督机制的督察下按质按量完成任务，不仅在意识形态领域进行观念侧重，更要在全局观下统筹高质量完成理论与实践两方面的内容，明确政策目标，细化各项任务指标，将业务满意度纳入综合绩效考核评定里4。3.3 丰富政策体系覆盖面 国家提升发展水平离不开财政收入中工业化经济保驾护航，而碳排放指标的变化会直接影响到工业化水平，面对气候变化导致的一系列后续效应，中国始终致力于寻找一个双效满足的平衡点，即同时保证工业发展与保持生态环境状况良好。但是从政策体系来看，在减慢气候变化方面的政策措施明显多于现阶段环境情况的适应政策，并且减慢气候变化的制度是国家层面的治理措施，而适应性政策只是对现有资源的保护，其并未达到国家层面，两者的结合也未达到有机整体的程度。对重点汽车生产企业实行基于新能源汽车生产责任的碳排放配额管理，而对其他企业不存在明确规定，可能会出现碳排放超标的情况，因此需要逐步扩大政策管理涉及领域，将全部企业纳入全方位管控之中。根据国家制定的“双碳”目标，面对即