中国古代食盐专卖制度变迁中...场——基于因果机制影响研究_冯蕾.pdf

Number 1（General Serial No.145）January，2023学报 中国古代食盐专卖制度变迁中的政府与市场基于因果机制影响研究冯蕾（东北财经大学 经济学院，辽宁 大连 116025）摘要中国古代食盐专卖制度不是单一线性变迁发展的，而是在官卖、商卖以及官商合营的模式下实施的，且在宋代等朝代还存在制度的往复现象，这个过程是在政府全程控制和放开商营的曲折往复中逐渐彰显自由市场意识的过程，在政府、盐商、民众利益间博弈。本文尝试用制度经济学等相关理论解释分析食盐专卖制度的因果机制、变迁过程和不同制度模式中政府与市场的关系，提出中国古代食盐专卖制度变迁属于制内变迁的观点，认为任何一种经济体制的建立，都离不开历史、政治、思想、文化和环境的影响，建议制定实施融合市场机制和政府职能的、具有现代混合经济性质的中国特色经济制度。关键词食盐专卖；制度变迁；盐商；财政收入；政府与市场 中图分类号：F092 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2023）01-0028-11一一、问题的提出问题的提出中国古代食盐专卖制度自春秋起直到清末，历经全程官营、官商合作经营、专商垄断等制度模式。归纳起来，春秋管仲、汉代桑弘羊和唐代第五琦实施的均为全程官营食盐专卖制度，即政府控制食盐的生产和销售，食盐收益大部分转化为财政收入。唐宋时期，食盐专卖制度实现了由直接专卖制度向间接专卖制度的过渡，刘晏实施引入商卖的“就场专卖”制度，是间接专卖制度的典范。宋元时期，间接专卖制度持续发展，宋代实施了钞盐制度和特许经营制度；元代实施了将盐引作为票据和支付手段的盐引制度。明初为解决戍边问题实施以粮草换取盐引的“开中纳粮”制度，伴随白银结算的发展，中期变迁为以银钱换取盐引的“开中折色”制度，明代中后期，为收稿日期：2022-08-25作者简介：冯蕾（1981），女，辽宁丹东人，博士研究生，主要从事中国经济史、文化经济等方面的研究。E-mail： DOI 10.19653/ki.dbcjdxxb.2023.01.003引用格式 冯蕾.中国古代食盐专卖制度变迁中的政府与市场基于因果机制影响研究 J.东北财经大学学报，2023（1）：28-38.282023 年第 1 期（总第 145 期）1 月 15 日出版学报解决盐商守支等问题，实施了专商制度。清初，承明制实施专商制度，道光年间，陶澍打破专商世袭垄断局面实施了票盐制度改革，清末专商制度又被往复实施。总体而言，中国古代食盐专卖制度最本质的特点为政府始终对食盐的产权实施控制，食盐的经营权在政府的授权和许可下，由官商合作经营或特许盐商经营。中国古代食盐专卖制度的选择和变迁，是政府作为制度供给者以实现财政收入最大化为目标推动实施的强制变迁，多是由财政收入危机直接引发的，受制度供给者的驱动、现实条件的约束、旧制度实施的效应和新制度变迁的能力等驱动因素影响。新制度多是较之前有所进步的，实现了交易成本降低、财政收入增加、商品经济和行业管理水平提高等，并在变迁过程体现了政府与市场、不同利益主体关系的重新定位。专卖制度在低效率下长期往复实施是诺斯悖论的现实映射。历史是过去的现实，现实是未来的历史，虽然不能固守历史，但重视研究借鉴中国古代食盐专卖制度变迁历史经验，是我们了解过去、理解今天和筹划未来的基础，对当代政府研究制定市场更有效、政府更有为、竞争更公平、创新更繁荣的“好的”经济制度具有现实意义。历史研究不能脱离史实案例抽象开展，食盐专卖制度属于实施时期比较长、内部变迁比较有特点的制度安排。因此，本文选择将食盐专卖制度及变迁过程作为研究对象，并分析其背后的因果机制和不同制度模式体现的政府与市场关系。二二、中国古代食盐专卖制度变迁动力分析中国古代食盐专卖制度变迁动力分析按照诺斯1的制度变迁理论，西方世界兴起过程中的制度变迁遵循了相对价格变动原理，变迁动力是交易成本导致的相对价格变化，变迁结果是降低了交易成本，形成了有效率的经济组织。由于受到制度成本等外部因素的影响，中国古代食盐专卖制度就没有遵循这个相对价格变动原理，本文尝试用诺斯悖论和林毅夫的制度变迁理论解析中国古代食盐专卖制度强制性变迁的因果机制，认为食盐专卖制度变迁动力主要包括制度供给者的驱动、现实条件的约束、旧制度实施的效应和新制度变迁的能力。（一一）制度供给者的驱动制度供给者的驱动将制度放入因果机制研究框架下，发现中国古代食盐专卖制度变迁大都由制度供给者选择并实施，其中，最重要的驱动因素为统治者的偏好和委托代理管理者的支持。1.统治者的偏好新制度经济学认为“偏好的变化是制度变迁的源泉之一”2。人的偏好特别是统治者的偏好对制度改革的影响至关重要。例如，西汉著名的统治者汉武帝，政治上，执政独尊儒术，体现为“富在术数，不在劳身；力在势居，不在力耕”3；经济上，主张发挥国家政权的力量，加大对经济的干预；军事上，主张武力治国，征战扩大疆土。因此，汉代在多种矛盾冲击和统治者利益削弱的现实条件下，实施了盐铁专卖制度，将经济管理纳入了政治统治体系，主要是为了强化皇权地位、巩固统治和聚财。2.委托代理管理者的支持委托代理管理者的个人偏好、尊崇思想和价值观也对食盐专卖制度实施起着重要作用。汉武帝信任的管理者桑弘羊，继承了管仲的“官山海”3理论，协助汉武帝“修桓管之术，总管盐铁，通山川之利而万物殖”4；唐代被重用的第五琦和刘晏，都是在统治者想要快速消除“安史之乱”社会动荡和财政危机影响时的制度实施者；明代万历时期两淮盐法道按察使袁世振，主张并实施“纲商”制度；清代自顺治到乾隆时期，官督商销的专商制度经久不衰，乾隆过世和珅倒台，顺治29Number 1（General Serial No.145）January，2023学报统治期间即废除了实施多年的专商制度，由两江总督陶澍实施票盐制度改革。（二二）现实条件的约束现实条件的约束根据林毅夫5的制度变迁理论，制约中国古代食盐专卖制度的现实条件是多种因素共同形成的，包括社会生产的现实、财政赤字的压力和文化思想理论基础。社会生产的现实社会生产的进步和发展，基本上都是从生产力的变化和发展而来的，“一个民族的生产力发展水平，最明显地表现在该民族分工的发展程度上。”6为了适应食盐新的生产力发展，中国古代食盐专卖制度在生产、分配、交换和消费中不断调整。食盐根据产区性质不同分为海盐、池盐、井盐和岩盐，由民间灶户生产，生产技术存在细微的差别。自隋文帝至唐前期，盐业自由发展的宽松制度，使食盐生产资源得以充分开发与利用，生产技术水平逐步提高，产量也相应增加，规模化生产为唐中后期专卖制度实施奠定了基础。两宋时期，据史载：“州郡财计，除民租之外，全赖商税”7，随着食盐生产力水平提高，财政收入构成由传统田赋变为以盐课为主的商税。明代万历四十五年，两淮食盐产区普遍出现了“私煮私鬻者”8，即灶户获得了食盐生产和销售的自主权，食盐生产技术水平进一步提高。此外，城邦建设、水利疏通以及人口变化、战争、自然灾害等也是影响食盐专卖制度选择实施的现实因素。例如，汉代匈奴战争导致的巨额军备和城防支出；唐代“安史之乱”引发对社会发展的严重破坏和人口南迁，需要政府投入解决自然灾害破坏、流民的安置和救灾治险；明代初期出现的戍边地区战备军需紧缺问题；清初入关，为平息反清复明的民心，沿用旧制稳固新政权等，都是社会现实条件的约束。财政赤字的压力中国古代国家的财政收入，是皇室、贵族、政府机构和军队等维持运行发展的支撑。因此，财政收入是否充足直接关系到当朝政权的稳定和公共事业的发展。财政赤字的压力包括财政收入萎缩和财政支出增加的双重压力影响。一般来说，历代新政权建立初期，财政支出比较有度，每年的财政收支往往有结余。伴随政权逐步发展稳固，行政管理机构规模不断扩张，统治者生活日渐奢靡，权贵阶层势力增强，边塞军事补给不断增加，若再发生战争，势必出现入不敷出的状况。历代财政只要出现了危机状况，政府就不得不采取直接有效的措施，实现财政收入迅速增加的目的。其中，国家控制食盐生产销售获取食盐收益，就是直接有效的举措之一。例如，桑弘羊“兴盐铁，设酒榷，置均输”，是为了“蕃货长财，以佐助边费”及“赈困乏而备水旱之灾”9；刘晏的改革制度实现了“国军之用，皆仰于晏”10财政收入增加的效应；王安石虽然表示其变法是“为天下理财，不为征利”11，但实际上主要目的仍然是增加财政收入，经过其变法，“中外府库，无不充衍”12，便是最好的说明。上面的史实都说明了历代中国经济与政治的关系，基于一个根本，即“国家正赋之外，充军国之用，惟盐法、关税、钱法而已”13。文化思想理论基础在中国古代商鞅以后，各朝代制度的安排均受重农抑商理论的影响。中国古代食盐专卖制度变迁的经济思想和理论是在中国社会经济发展现实条件上，逐渐继承发展起来的。同时，受国家所有制理论变迁的影响，中国古代国家所有制理论从先秦时代即初步形成，到封建社会中期达到高峰，鸦片战争后经洋务运动、民国时期而历久不衰，影响持久。因此，对食盐生产和销售采取抑制兼并的改革措施也成为实施国有制的一个重要理由。在制度方面，政府则总是以抑制兼并为目的，以实施专卖国家制度来抵制和打击非国有经济的成长和发展。自古以来，中华民族就重视平均主义思想，意识到了财富分配不均导致的贫富差距过大引发302023 年第 1 期（总第 145 期）1 月 15 日出版学报社会问题的严重性。关于平均主义思想理论，孔子的阐释为：“闻有国有家者不患寡而患不均，不患贫而患不安，盖均尤贫，和无寡安无倾。”“不患寡而患不均。”14管子也认为：“夫民富则不可以禄使也，贫则不可以罚威也。法令之不行，万民之不治，贫富之不齐也。”15由于各种形式的垄断和由此而引起的贫富两极分化，一直是中国古代长期存在的严重问题和尖锐矛盾，对封建国家统治的稳定构成威胁。例如，明末清初实施的专商制度，导致少数财富集中在富商大贾手中，平民百姓的财富和资产被兼并、流失，继而引发了票盐制度的改革实施。（三三）旧制度实施的效应旧制度实施的效应制度变迁中每一个旧制度本身设置安排和制度实施产生的效应，也是制度变迁动力之一。旧制度实施中普遍出现的问题，体现为制度长期实施后制度效应的弱化，甚至出现制度失灵，很多朝代的制度运行中都出现过类似的问题。例如，汉代食盐专卖制度、明代开中制度以及明清专商制度的实施结果，导致了大盐商及官商阶层的出现、私盐的流出甚至泛滥、盐商寻租和收益分配不均等问题。此外，制度管理导致的明末盐商守支、清代盐引壅滞等问题，都是食盐专卖制度在执行中产生的负面效应。这些负面效应由弱到强，累积发展到一定程度，就会与其他因素共同作用促使制度发生变迁。（四四）新制度变迁的能力新制度变迁的能力新制度变迁的能力体现为制度变迁主体的推动、制度的贯彻落实、制度实施产生的效应等。是否存在有力的政府、有为的制度实施者，对新制度能否建立并更广泛地实施有着重要影响。中国古代历史发展中，“天下之事，无大小，皆决于上”16，中央集团稳固的统治为新制度的实施提供了权力保障。例如，汉代著名的盐铁论会议就是关于盐铁商品由国家控制还是放开民营的辩论，虽然在辩论中支持民营的文学贤良派似乎占据上风，但在改革主体的强力推动下，盐铁官营最终还是得到了实施，并在以后的朝代中多被借鉴。中国古代多数朝代的政府从统治者到受托实施管理的重臣们，大多都是食盐专卖制度的支持者，统治者如秦始皇、汉武帝、唐代宗、宋神宗、明太祖、明神宗、清世祖顺治；关键管理者如管仲、桑弘羊、刘晏、王安石、袁世振、陶澍等，他们主张国家干预或者参与经济，实施政府主导的食盐专卖制度，实现财政收入增加的目的。三三、中国古代食盐专卖制度的选择和变迁中国古代食盐专卖制度的选择和变迁按照多因多果因果机制理论，不同原因导致了相同的结果，或者相同的原因造成了不同的结果。从前面的制度变迁动力分析，制度供给者的驱动和现实条件的约束等多因素导致了一个结果，即食盐专卖；而旧制度实施产生的效应又影响着不同类型新制度的诞生。路径依赖影响下，制度的选择一般有两个结果：一方面是经济可能进入良性循环持续增长；另一方面是继续依照“旧”路径走老路，产生的不利