政策性农业保险的碳减排效应...险和收入保险试点实施的证据_徐雯.pdf

政策性农业保险的碳减排效应 来自完全成本保险和收入保险试点实施的证据徐 雯 张锦华摘 要 政策性农业保险能够改变农业生产者的预期收益，使其调整生产决策并最终对生态环境产生外部性。本文基于 年省级面板数据，以 年在六个省份开展的完全成本保险和收入保险试点政策为准自然实验，运用双重差分法考察了试点开展对农业碳排放水平的影响效应及作用机制。研究发现：完全成本保险和收入保险试点政策的实施显著降低了农业碳排放水平，主要通过经营规模扩张、种植结构调整和要素投入调整三条渠道实现，但对不同自然风险地区的影响存在差异。异质性分析表明，试点开展显著降低高自然风险地区的农业碳排放水平，但对低自然风险地区的政策效果却截然相反。据此，本文为农业风险管理与农业低碳发展之间的关系研究提供了经验支持，也为基于粮食安全的生态环境保护与农业绿色发展提供了相关政策启示。关键词 完全成本保险；收入保险；农业碳排放；双重差分中图分类号 文献标识码 文章编号（）：基金项目 国家自然科学基金项目（）；上海市教委科研创新重大项目（）。作者简介 徐 雯，上海财经大学城市与区域科学学院 财经研究所博士研究生，研究方向：农业资源与环境经济；张锦华，上海财经大学城市与区域科学学院 财经研究所研究员，研究方向：农村劳动力、发展经济学。一、引 言农业是巨大的碳汇系统，同时也是温室气体排放源。年，联合国政府间气候变化专门委员会（）第五次评估报告指出，农业温室气体排放量占全球温室气体排放总量的。农业农村减排固碳是我国碳达峰、碳中和的重要组成部分。年中央一号文件明确指出要推进农业农村领域减排固碳，深入推进农业投入品减量化、研发减碳增汇技术。农业碳排放主要来自于农业（本文指狭义农业）生产过程中化学品的使用以及机械作业等过程所直接或间接造成的温室气体排放（李波等，）。长久以来，高碳生产是我国农业现代化过程中的显著特征，农业依靠化学品投入和能源等相关生产要素提高单产的局面仍未得到扭转。从源头上控制高碳的农业生产行为是降低农业碳排放、实现农业绿色低碳发展的途径之一。农业经营者的生产行为与其风险态度有关，发展中国家农户的风险规避倾向普遍偏高，其绿色生产意愿与生产能力不高（兰婷，）。采取绿色低碳的生产方式往往要求生产者承担一定的风险，如减少农用化学品投入可能造成农作物减产。因此，可以设想的是，农业经营者风险管理能力的提高将有助于其调整高碳粗放的生产方式。农业保险是农业生产者进行风险管理的重要工具。作为被世界贸易组织（）许可的“绿箱”政策，政策性农业保险已成为当前世界各国大力发展的农业扶持政策。我国中央财政从 年开始对农业保险保费进行补贴，标志着中国农业保险正式迈入政策性保险的发展道路，对于保障粮食安全和稳定政策性农业保险的碳减排效应农民收入具有重要意义。在我国农业保险市场上，政策性农业保险业务已经占据 以上的市场份额（庹国柱和张峭，）。国外相关研究表明，农户的风险态度会影响其农业生产决策（，）。一般而言，小规模农户的风险规避倾向更高，其要素配置行为呈现有限理性特征，因而做出的生产决策是次优的（，）。具有较高风险规避倾向的农户会加大增产型要素投入以避免潜在的产量损失（米建伟等，；仇焕广等，；吕杰等，）。而政策性农业保险将改变农业生产者的期望收益，进而使其调整生产决策并最终对生态环境产生外部性（张伟等，）。但目前我国农业保险发展仍存在保障水平低的问题，在农业适度规模经营快速发展的背景下难以满足农户日益增长的风险保障需求。为了解决这一问题，中央财政决定在 年开展为期三年的三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，由中央财政对保费进行补贴。与物化成本保险不同的是，完全成本隐含了土地、劳动等生产要素的平均价格，保障水平更高，也更能提高农民种粮积极性。稳定农民收入、保障粮食安全一直是我国大力推行政策性农业保险的主要目标，而发展低碳农业、推动农业绿色发展又是增加农民收入和保障粮食安全的题中应有之义。因此，作为覆盖面越来越广、支持力度越来越大的农业扶持政策，农业保险在保障重要农产品供给的同时兼顾环境保护，也应当是其政策目标的内在要求。在当前倡导农业绿色低碳发展的背景下，如何通过政策激励引导农业经营者发展环保型农业，已成为决策部门在制定农业支持政策时必须考虑的现实问题。那么，我国政策性农业保险对生态环境的影响如何？农业保险能否通过改变农业经营者的生产经营决策进而影响农业碳排放水平？其机制又如何？本文试图以我国完全成本保险和收入保险试点政策作为一项准自然实验，基于 年 个省级行政单位的面板数据，使用双重差分模型评估政策性农业保险对农业碳排放的影响效应和作用机制。期望以农业碳排放的视角，从理论层面探讨政策性农业保险的生态环境外部性，从而为农业风险管理与农业低碳发展的关系研究提供经验证据。二、文献综述农业保险作为分散转移农业风险、保障农民收入的一种有效手段，已经成为世界各国普遍采用的农业支持政策和金融支农工具（张峭等，）。（）研究发现，政府保费补贴显著提高了农业保险的参保率，同时也增加了保险供给。通过保费补贴的形式，政策性农业保险在非农部门和农业部门之间实现了国民收入的重新分配（，）。政策性农业保险将改变投保农户的预期收益，进而改变其农业生产经营决策（张伟等，；张哲晰等，）。基于此，众多学者对政策性农业保险推广所产生的政策效应展开研究，主要集中在对增收效应和环境外部性的探讨。已有研究对政策性农业保险的增收效应存在分歧：一种观点认为，保费补贴具有提升农民保险参与度、增加农民收入的政策效果（，；王立勇等，；马九杰等，）；另一种观点则认为，在国内“保费低、保障低、报酬低”的政策环境下，农作物保险对农民收入影响不大（，；周稳海等，）。与本文主题最为相关的文献是探讨农业保险保费补贴政策如何通过影响农业生产经营决策最终对生态环境产生外部性。这方面研究主要从微观视角讨论了农业保险保费补贴对农户化学品投入的影响，但也未得出一致结论。一部分学者认为保费补贴具有“转移支付效应”，会激励农户增加化学品投入，如罗向明（）、（）发现农业保费补贴增加了农药和化肥等化学品的使用，增加了环境污染；（）对法国油菜保险的研究也表明，参加保险提高了化学品使用量。但另一部分学者对此持反对态度，如（）对美国中西部地区购买了农业保险的大豆和玉米种植户进行研究，发现农业保险和化学品投入之间形成替代关系，购买农业保险显著减少了化学品投入；张驰等（）基于我国四省粮农的调研数据发现：以“低保障、广覆盖”为特征的粮食作物 保险研究 年第 期 .保险制度能在一定程度上抑制农药的使用，但抑制作用有限。也有学者认为政策性农业保险对农户相关化学品使用行为并无显著影响，如钟甫宁等（）以实施“低保费、低保障”农业保险的新疆为研究对象，研究结果表明，农户是否购买农业保险对其化肥和农膜使用量均无显著影响。不可否认的是，农药、化肥、农膜等农用化学品具有不同的风险特征，并且不同国家在农业发展水平及农业保费补贴力度上都存在差异，这些因素都将造成研究结果的差异。综上，作为保供给、稳收入的重要支农工具，政策性农业保险所取得的政策效应一直是学者们广泛关注的问题，虽然已有研究已经关注到政策性农业保险的环境外部性问题，为本文的研究提供了借鉴与启示，但仍存在一定的局限性。首先，在研究内容上，大部分研究往往以单要素投入变化为视角，单独对农户投保如何影响某一种农用化学品投入进行分析。对单个要素投入变化的研究存在一定的局限性与片面性，不利于对农业保险发挥环境外部性的作用效果、作用途径的全面掌握。其次，在研究方法上，现有研究主要利用微观数据对农户投保效应模型进行估计，但农户投保行为与其要素配置和收入可能存在“同时决策”问题，共同受到不可观测因素的影响，存在严重的内生性问题。最后，在样本选择上，以往研究大多单独以某个地区为研究对象，但不同地区的农业发展水平、保费补贴力度与风险保障水平不同，这些都是影响政策效果的重要因素。特别是在国内普遍实行物化成本保险的背景下，农业保险所提供的保障水平往往很难达到使农户调整农业生产行为的临界值水平，因而对农业生产经营决策的影响程度也是值得思考的。针对已有研究的局限性，本文的创新之处主要在于：第一，研究视角的创新。本文以农业碳排放为视角，避免了单要素投入研究所带来的片面性，聚焦政策性农业保险所产生的环境外部性问题；第二，以 年开展的完全成本保险和收入保险试点政策为准自然实验，通过构造双重差分模型考察政策性农业保险的碳减排作用，并围绕平行趋势检验、随机推断等方面进行了一系列稳健性检验，有效排除了其他不可观测因素对农业碳排放的影响。与传统物化成本保险不同的是，完全成本保险和收入保险实现了从“保成本”向“保收入”的转变，所提供的风险保障水平更能够达到使农户调整生产决策的临界值水平，所产生的环境外部性便更容易被观测。第三，本文选取我国 个省级行政单位为研究对象，以期从整体上把握试点开展的碳减排效应。一个地区的农业碳排放水平综合反映了这个地区的化学品使用、农业现代化程度等方面，因此分析政策性农业保险对地区碳排放影响的宏观规律，能为农业保险的环境外部性检验提供新的经验证据。第四，本文不仅分析完全成本保险和收入保险试点政策的碳减排效果及其异质性特征，还将在双重差分模型的框架下借助中介效应分析框架探究政策性农业保险影响碳排放水平的内在机理，并提供理论解释。三、政策背景与理论机制（一）政策背景从 年起，我国开始实行以中央财政保费补贴为核心的政策性农业保险，对关系国计民生和国家粮食安全的重要农产品参与农业保险给予一定政策扶持和优惠。年初，财政部印发中央财政农业保险保费补贴试点管理办法，决定在内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆、四川开展中央财政农业保险保费补贴试点，并以“低保障、广覆盖”为原则，保障金额仅覆盖农作物生长期内的直接物化成本。直至 年，政策性农业保险试点已经推广至全国。为了促进政策性农业保险持续健康发展，财政部在 年印发了中央财政农业保险保费补贴管理办法，进一步加强了中央财政农业保险保费补贴资金管理，预示着政策性农业保险开始迈进下一个发展阶段。随着农业生产的发展，过去“低保障、广覆盖”的农业保险已经不能适应现代农业发展的需求，仅覆盖物化成本的风险保障水平与农业生产多源头风险特征和更高的风险保障需求相比仍有很大差距。为政策性农业保险的碳减排效应进一步提高农业生产抗风险能力、切实调动农户种粮积极性，中央财政决定在 年开展为期三年的完全成本保险和收入保险试点。根据财政部、农业农村部和银保监会共同印发的关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知（以下简称通知），首批试点省份包括内蒙古、辽宁、安徽、山东、河南、湖北，由各省选择主粮生产大县开展。试点保险标的为水稻、小麦、玉米三大主粮作物，推动保障水平进一步覆盖全部农业生产成本或直接开展收入保险。收入保险意味着保险金额将体现农产品价格和产量，覆盖农业生产产值，能够帮助农户抵御来自市场价格波动的风险。完全成本和收入保险试点，迈出了我国农业保险由“保成本”向“保收入”的关键一步，对推动提高农业保险服务能力，促进农业保险转型升级具有重要意义。完全成本保险和收入保险的两大特点是保障水平高和保费补贴水平高。根据财政部数据，完全成本保险的保障水平最高可达相应品种种植收入的，而传统的直接物化成本保险最高风险保障水平仅有左右。根据通知，在完全成本保险和收入保险试点期间，中央财政对中西部和东北地区补贴，对东部其他地区补贴，加上省级财政补贴，保费补贴合计达到了左右，在保障水平大幅提升的背景下，补贴金额大幅增加。在中央财政和各级财政支持下，试点政策取得了显著成效：和 两年六省试点险种投保总面积 万亩，占试点地区粮食作物种植面积的。年六省试点险种投保面积 万亩，投保率为；年投保总面积达到 万亩，比 年增长 ，投保率为（张宝海等，）。（二）理论机制农业保险能够通过改变农户生产经营决策最终对生态环境产生外部性。已有文献侧重于研究农业保险对农户化学品投入的影响，而实际上，由政府进行保费补贴的政策性农业保险改变了农户的预期收益，将激励其调整土地利用决策、资源配置决策和要