政策模糊对政策执行的作用机...——以易地扶贫搬迁政策为例_王翠翠.pdf

1132022年第 期6Environment and Society环境与社会一、问题的提出模糊（ambiguity）是公共政策作为政治产品所不可剥离的一种属性1，模糊政策及其执行是政府治理模式变迁的一部分。金登2108-111将垃圾箱模型运用于政策议程设定，提出了模糊条件下的多源流分析框架。随后，这一框架被广泛用于政策制定、政策执行分析。在政策执行阶段，政策模糊是导致政策输出及政策结果存在普遍差异的重要原因。政策执行过程往往考验着执行者处理模糊的能力3168，甚至可以说，政策执行是处理模糊和不确定的过程4，模糊无疑是公共政策过程的重要变量。政策模糊的诱发因素主要包括以下三方面：一是社会问题的特性使然。贫困不仅仅是指物质匮乏，还包括社会公平不足、发展能力受限、文化心理差异等多个方面。然而，政策的技术内在简约化和通用性要求与复杂社会现实之间的矛盾导致政策往往不能完整的界定社会问题5，这就使政策存在客观的模糊。二是合作与调和的需要。公共政策所起作用的环境是非常复杂和不可重复的，政策执行面临的现实问题往往在很多方面都与理性选择理论模型不一致，模糊是解释这种不一致的有效方法621，“歧义性有助于将个体的意图和行动转变成为集体的成果和目的。不允许歧义性，那么合作与调和即便不说不可能也将是十分困难的”7155-157。三是政策文本的模糊。文本模糊是由语言的模糊决定的，模糊是语言本身所固有的特征8122。政策以文本形式出台，在从语言到文本的“转译”过程中，不能将所有的信息完完全全的以文本形式呈现，这必然要经历一个选择与抽象的过程，这是引发歧义的重要原因。因此，政策模糊只存在程度高、低之分不存在有、无之别。就现实情况而言，为了有效化解政策制定中面临的社会压力、弥合多元利益可能存在的冲突、提升政策的地方适应性，我国许多政策只做原则性或者指导性的规定，这就使公共政策与现实之间存在着模糊的对应关系，其“精确化常常有赖于实际执行者在特定条件下的解释”921-58。在官僚制中，模糊的生产、传递与消费形成了意义与秩序的建构回应的开放循环链条10，在从政策输入到政策输出的组织过程中，不同层级的政府根据自身偏好与情境因素不断调适政策，以获取更多的政策支持，实现政策目标。执行者1面临着两大执行困境：一是制度规则与执行实践相分离11，二是政策一统性与执行情境差异性的矛盾12。就第一种困境来说，执行实践是“在政策期望与（所感知的）政策结果之间所发生的活动”13，制度通过“适当性逻辑”影响执行实践1438，制度规则通过规制执行行为、规范执行者价值偏好、建构执行者认知为政策执行实践提供合理性基础1556-67。但是执行者并不是消极的顺应者，而是积极的行动者，他们会根据不断变化的执行环境分析预测，进行积极主动的适应性执行16，对于政策执行者来说，选择始基金项目辽宁省社会科学规划基金项目，减税降费背景下辽宁省社会保险筹资政策改革的效应研究（L20BSH009）1 文中没有特别区分，执行者主要是指县级政府。DOI：10.19634/ki.11-1403/c.2022.06.015政策模糊对政策执行的作用机制研究王翠翠（南开大学周恩来政府管理学院，天津300350）摘要识别政策模糊并分析政策模糊对政策执行的作用机制在国家治理渐趋复杂化的背景下具有现实意义。文章以易地扶贫搬迁政策为例，以执行者为中介，构建了政策模糊对政策执行作用机制的分析框架。执行者通过感知政策解释空间与选择机会识别政策模糊程度，模糊为情境理性发挥作用让渡了空间，执行者在政策转译与执行行动中以情境的接纳或者风险作为调整执行行为的重要依据，执行者并不是被动的情境反馈的接受者，而是通过情境适应与政策学习进行政策调适，与执行情境进行互动，汇聚政策支持，减小政策执行阻力。关键词政策模糊；政策执行；政策转译；执行行动 中图分类号D601文献标识码A文章编号1003-1154(2022)06-0113-08以易地扶贫搬迁政策为例管理现代化114环境与社会Environment and Society终存在173。第一种困境具体表现为两个方面：一方面，制度变迁与微观的执行行动并不是同频的，这就不可避免产生制度与行动的摩擦；另一方面，虽然制度通过“适当性逻辑”影响个体行动，但是反向过程却并不清晰1438。为应对第一种困境，执行者将正式的制度规则予以非正式运作18638-657，非正式行为具有灵活性，在执行中能够促使参与者之间形成基于信任的互惠关系19，但是非正式行为欠缺合法性基础。就第二种困境来说，政策一统性是指“中央政府（或者有关部委机构）制定的政策指令在不同地区或部门的贯彻落实有着相当程度的一致性”12，有效的集中控制是庞大的官僚制得以运行的前提20107。一统性的政策具有较高的政治势能与权威21，通过层级性加压与晋升竞赛可以激励执行者执行政策22，然而，执行者需要将上级的政策落实到具体的地方情境、生产政策结果与政策绩效。因此，地方性知识23、社会情理24成为执行者实施政策的重要考量因素。为应对政策一统性与执行灵活性的矛盾，执行者往往有选择的执行政策25，或通过运动式治理26等在短期内实现既定政策目标。执行者面临的两大困境说明差异普遍存在，这种差异不仅仅表现为输入的政策文本在层级性转译输出后，政策文本的内容会发生变动，更重要的是，差异说明在制度与行动、不同层级政策之间存在着不确定性，这是政策模糊的重要来源。同时，尽管执行者面临着深刻的制度性矛盾，但是大部分政策执行的直接结果实现了预期的绩效要求，政策模糊无疑为研究执行过程提供了重要的思考路径。Matland27提出模糊冲突框架从理论层面关注到政策模糊对政策执行的作用，我国学者借鉴这一理论对模糊政策的执行进行了本土化研究28，但对政策模糊程度尚未进行识别，而且对政策模糊影响政策执行的机制也缺乏深入的阐释。我国的政策执行需要经历从中央到地方的层级细化或再规划的过程，最终政策执行成效在很大程度上取决于“地方知识”29441-444。本文以执行者为中介建构政策模糊影响政策执行的作用机制框架，指出在模糊识别与情境理性的作用下，执行者在政策转译与执行行动中不断调适政策，以期为打开政策执行过程的“黑箱”提供一些思考，而对这一问题的研究对治理话语体系下提升政策有效性尤为重要。二、政策模糊对政策执行的作用机制：一个分析框架（一）模糊程度的识别模糊是对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态305，这就意味着执行者面临选择，而且这种选择会影响以后的行动轨迹。基层的有效治理要求执行者能够对输入的国家政策进行创新性重塑，以符合当地的政策执行情境，在这一过程中，基层政府承担着政策“再制定”的职责。对于执行者来说，首先要面临的问题就是是否要对输入的政策予以思考，即对政策价值的判断，这主要关涉政策执行的优先地位。影响执行者价值判断的主要因素包括利益获取与上级注意力分配，利益（不仅限于经济利益）是理性执行者行动的主要动力，根据政策执行是否能够带来收益，执行者作出是否实施执行行为的决定并对如何执行政策作出总体规划。同时，执行过程还受到上级政府注意力分配的影响31，在大一统治理中，注意力分配能够以政治势能统领权威，并引导资源的倾斜性使用32。因此，政策价值引领执行者在上级政府注意力分配与自我利益获取的权衡中作出决策。执行者的下一步就是要付诸行动，实现政策目标。这就需要执行者“结合实际”对输入的政策予以情境化“转译”，或删减、或细化，使政策能够符合执行情境，提高政策输出的可行性。执行者行动的前提是对利益的感知，执行者预期获得的利益越大，即利益驱动性越强，其执行政策的可能性越高。执行者的转译范围就是政策提供的解释空间，也就是执行者行使自由裁量权的边界，在这一范围内执行者做出选择，选择机会少意味着执行者在转译政策时，其政策目标与执行策略之间的匹配单一，两者之间存在密切相关；选择机会多意味着执行者转译政策时，其目标和实现目标的策略之间存在多种匹配关系，两者之间的联系较为松散。基于此，执行者对政策模糊程度进行识别（图 1）。解释空间大 适中 解释空间小选择机会少选择机会多利益驱动弱 适中 利益驱动强 模糊程度低适中模糊程度高 图 1政策模糊程度的识别1（二）政策模糊与执行情境执行情境是执行者进行政策转译、开展执行行动的地方性条件和环境，包括自然、社会环境也包括乡土规则、非正式制度等制度基础。模糊存在即证明了“情境的合理性”33 序 7，政策模糊程度高说明执行者的自由裁量空间比较大，此时情境理性34237-239成为执行者实施执行行为的重要考量因素。情境理性通过对执行行动的反馈发生作用（图 2），在负反馈（negative feedback）中，情2 模糊程度识别的思考受到 Christopher M.Weible 等关于冲突框架的启发，参见:Weible C M,Heikkila T.Policy Conflict FrameworkJ.Policy Sciences,2017,50(1):23-40.1152022年第 期6Environment and Society环境与社会境因素往往使执行行动产生与期望相反的不良产出，并且引发一系列行为使情况更加糟糕，这意味着执行者面临着情境风险，进而促使执行者及时调整行为。在正反馈（positive feedback）中，情况则刚好相反，执行情境能够接纳某些行为，而这些行为产生与期望相符的积极结果，从而进一步强化行为3596，执行者的行动就是在负反馈和正反馈之间的调整变化过程。+正反馈政策模糊 情境理性情境接纳情境风险执行者 负反馈 强化行为 调整行为 资料来源：作者自制图 2政策情境对执行者的作用机制（三）政策模糊对政策执行的作用机制政策模糊为执行者再制定政策提供了依据，执行者将地方的情境性因素与地方政府的偏好融合进重塑后的政策，搜寻以最小成本实现最大目标绩效的政策工具。需要说明的是，政策转译与行动并不是两个严格区分的阶段，而是彼此具有内生性的互动过程。1.政策转译转译涉及到对利益的转换，利益转换意味着对利益提供新的解释，把自身的利益转换成其他人的利益，或相反，从而把行动者引向不同的方向3611。利益转换就是要实现利益扩散并得到他人认可的过程，然而他人的普遍认可是理想状态，同时为了获取他人认可而不断重组政策目标也是难以实现的，所以利益转换在大多数时候涉及的是不同利益主体就既定政策目标进行交流、讨论以及达成共识的问题。可能有效的方法包括：一是堵住他人的路并设置便捷的迂回37190。堵住他人的路就给执行者的利益进入他人的选择范围提供了机会，而如果执行者的获利策略看起来不确定性比较小而且短期内可见，那就可能使他人认同。二是容纳更多的获利机会。当执行者的利益转换也为他人带来获利可能的时候更容易获得认同，这种认同既包括搭便车的默许也包括利益联盟内的合作。三是合理解决利益冲突。利益冲突（可能是潜在的）是导致政策转译阻碍的重要原因，利益冲突可能会导致他人利益减少或者增加获取利益的困难，而且利益冲突解决本身也需要付出成本，因此预估可能存在的政策冲突并做好冲突化解预案有利于政策顺利执行。2.执行行动执行行动是执行者与其他参与者的策略互动3587，执行行动是这样一个过程：基层政府对政策执行中的利益获取、政策有效性进行估计，对政策执行的参与者及下一步发生的事情抱有期望，并在情境的反馈中调整策略予以回应，即执行行动是期望反馈回应的策略互动，这就说明，执行行动参与者之间具有很强的依赖。执行者对政策执行的期望是基于理性的计算和对反馈的预估做出的，影响执行者理性计算的因素主要包括：执行者对占有资源的掌握情况以及在投入产出的生产过程中对关系变动的判断。前者如执行者的利益与政策结果的一致程度和共生程度、执行者投入的成本是只能生产单一结果还是可以多维结果兼得、成本的沉没比例等等。对其他执行者反馈的预估是执行者对关系变动判断的重要方面，反馈是相对独立于其他参与者的行为，不确定的要素很多，反馈的前提是对期望的明确表达，当其他参与者接收到期望后，首先基于利益计算作出收益预估，一般会做出如等等看、