整体治理与多维枢纽：县级群...位——基于J市共青团的分析_东晓.pdf

辽宁行政学院学报一、问题的提出党的十八大以来，全面深化改革不断向纵深推进、社会治理体系不断完善、治理方式不断创新，逐渐形成了共建共治共享的社会治理局面。党的二十大报告进一步强调，要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”1。县域作为我国国家治理的基本单元，是承上启下、沟通条块、政策落地、直面民意、连接城乡的枢纽2，其社会治理水平的高低，直接关系到我国社会治理的有效性和国家治理水平的提升，关系到人民安居乐业、社会安定有序。群众性团体组织（以下简称“群团组织”）是党和政府密切联系群众的重要桥梁和纽带，也是各阶层参与治国理政的重要渠道，具有凝聚全社会推进改革发展的重要作用3。2015 年 7 月，中共中央首次召开群团工作会议，提出“支持群团组织参与创新社会治理”4。此后，群团组织参与社会治理开始成为学术界研究的热点。一是围绕群团组织的政治性展开研究。提出在加强党对群团组织领导的前提下，支持和鼓励群团组织按自身特点积极主动地开展活动5；群团组织要以其政治性和政治身份融入社会治理6；同时，要同诸多主体围绕公共利益的共同目标，通过相互依存、共同行动、共担风险的方式，整合形成具有内生动力且可以自我循环、自我生长的治理结构和行动机制，从而提升引领群众、服务群众的能力7。二是围绕如何发挥群团组织的作用展开研究。提出群团组织需要对当前宏观环境采取能动性回应，以自我革新为导向，在县域治理中实现群团内部的协作，提升自身参与度8；要推进“专业化+精细化”为核心的服务能力建设9。三是围绕群团组织能力提升展开研究。提出群团组织可借助新技术资源，或者建立品牌化、社会化运作的新形式，扩展治理维度10，关注群团组织如何在宏观环整体治理与多维枢纽：县级群团组织的治理参与定位东晓韩欣雨（武汉大学，湖北 武汉 430070）摘要在我国加快推进县域治理现代化的进程中，县级群团组织作为党和政府密切联系群众的重要桥梁和纽带，需要结合时代特点进一步明确其治理参与定位。结合整体性治理理论，县级群团组织治理参与要发挥多维枢纽作用，做到“沟通条块、贯通内外、兼顾城乡”。通过对 J 市共青团组织治理参与的分析发现，其存在治理参与意识缺乏、对青年引领作用不强、对城乡提供服务精准性有限等问题。要树立整体性思维理念、强化引领作用、加快资源整合，以进一步明确并调整群团组织的治理参与定位，拓展其参与社会治理的深度与广度。关键词县域治理；群团组织；整体性治理中图分类号D29；D632文献标识码A文章编号1008-4053（2023）02-0061-05作者简介东晓（1966），女，武汉大学政治与公共管理学院副教授，硕士研究生导师。韩欣雨（1998），男，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生。基于 J 市共青团的分析群众性团体组织简称“群团组织”，是当代中国社会团体的一种，包括工会、共青团、妇联等。政府社会管理61DOI:10.13945/ki.jlac.2023.02.001辽宁行政学院学报境下转变自身，提升服务能力和服务水平。综上，学术界的既有研究主要关注的是群团组织治理参与的某一方面，如发挥群团组织的政治性优势、在治理中如何发挥作用以及群团组织如何做好能力提升等问题，但缺少对群团组织在县域治理中的参与定位研究。鉴于此，本文拟以整体性治理理论为视角，以 J 市共青团为例，对县级群团组织的治理参与定位展开深入分析。二、县级群团组织的治理参与定位：理论基础与参与形式（一）理论基础：整体性治理理论整体性治理是 20 世纪 90 年代在西方国家推行的治理模式，主要通过实现有效的跨界合作以解决复杂的碎片化问题11。英国学者佩里 希克斯首次系统地提出和论述了整体性治理理论12，他认为整体性治理应该聚焦公共管理运行中出现的部门化、碎片化及分散化问题，构建一种相互信任、共同负责的制度氛围，以强化整体目标和实现路径的有机融合。整体性治理理论以问题解决为导向，强调有效协调与整合，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，从而形成一个有机团结的整体来处理那些与公众利益相关的跨部门、跨层级的棘手问题13。在整体性治理中，这种协调与整合形成的横跨多领域的“跨界”14包括上下级政府、同级政府部门、不同政策领域、公共领域与私营部门之间的协调与整合，以此引导组织从更宏观的角度认识社会治理，使部门之间协调有效，治理主体间的政策目标连续一致。此外，这种整体性治理也充分吸纳了公众和社会组织的参与，重视多方主体的协同参与，超越了传统的以“条块管理”为主的平面化治理，使治理呈现出兼顾跨部门整合、跨层级整合和跨功能整合的立体格局。（二）参与形式：整合协调与枢纽建立从政府内部运行维度看，县级群团组织在治理参与中是条块衔接的枢纽。在“条”上，县级群团组织需按照“省市县”这一组织链条对基层群团组织的建设要求，在组织的建设层面发挥“承上启下”的作用，将上级组织的政策要求向基层贯彻落实，同时，向上级组织反映本地群众的发展动态和思想状态。在“块”上，县级群团组织是本地党委领导下的县域治理“块”中的重要组成部分。县级群团组织主要通过整合县域“块”内的人力、物力、财力，积极同政府的其他部门进行协调，结合自身资源优势提升县域治理能力。因此，县级群团组织是条块沟通的枢纽，既要根据“条”的建设要求，联动镇（街道）和村（社区）的群团组织与社会组织，又要借助“块”的资源聚合，做好跨部门的整合，从而为县域群团组织开展工作提供政治保障和政策保障，做到补短板与抓亮点相结合15，同时也为县域群团组织建设及相关群众的教育、发展及安全工作做好配套服务和保障。从外部互动维度看，县级群团组织在治理参与中是政群衔接的枢纽。相较于其他组织，群团组织的不同点是其兼顾政治性与群众性，一方面其与党政机关保持密切的联系；另一方面其作为对应领域群众的引领者，工作直接面向群众，与群众联系密切。因此，群团组织在参与县域治理过程中需积极为本地群众代言，为群众生存发展争取支持。在政群衔接的枢纽关系中，县域在我国社会治理体系中的过渡地位以及群团组织面向群众的独特属性强化了群团组织面向群众、联系群众的功能，这既能让县域发挥其在国家治理体系中“承上启下”的作用，也是县级群团组织强化自身建设的必要途径。通过主动为区域内社会组织、各镇（街道）、村（社区）的困难群众提供服务，群团组织亦可掌握县域治理及组织建设的第一手资料，为优化县域治理提供帮助，带动县域治理的进一步发展。从功能维度看，县级群团组织在治理参与中是城乡衔接的枢纽。县域作为介于城市与乡村的过渡地带,在衔接城乡协调发展中起到了不可替代的作用。完善县域治理也需综合考虑城镇化建设和农村发展，要基于实际情况精准施策。具体到县级群团组织，其治理参与既要考虑城区群众的发展需要，满足他们在城区的生活和发展需求，也要考虑农村地区服务对象（如妇女、青少年等）的要求，切实关注留守儿童等弱势群体帮扶政府社会管理J 市为县级市，因此适用于对“县”这一区域的分析。62辽宁行政学院学报等问题。此外，还要从县域发展的角度出发，做好人才引进、社会实践、创新创业帮扶等工作，主动连接外界资源，服务本地发展。综上，县级群团组织在治理参与中形成了“沟通条块、贯通内外、兼顾城乡”的治理参与定位，建立起了多维度枢纽，并在整体性治理下连接各个方向，进而形成了立体、全面的治理参与。三、J 市共青团治理参与的现状与存在的问题J 市系 H 省所辖的县级市，全市常住人口 54万余人，农村人口占比达 70%。J 市经济形态多元，工业、农业、旅游业发展均衡，区域内生态环境优美，多次获国家、世界级环境生态奖项。J市共青团工作主要由共青团 J 市委（以下简称“团市委”）负责，目前主要包括组织本地青年志愿者、建设本地学校共青团、对接外地青年的交流和志愿服务以及建设本市少先队等。（一）J 市共青团治理参与的现状其一，明确自身在条块中的定位。团市委基于其在县域治理体系的地位和作用开展相应的工作，以多种方式参与 J 市县域社会治理。作为“条”的参与，团市委在上级团组织的要求下动员下属各镇（街道）党政部门进行共青团基层组织改革，夯实基层团组织建设。一方面，通过推进团代表联络站建设，搭建团代表与普通团员青年的联系平台，进一步提升基层团组织建设的整体水平；另一方面，通过摸清全市社会组织数量并按地域、行业发展情况压实建团任务，夯实共青团的组织基础。作为“块”的参与，团市委积极参与市委所领导的县域治理工作，并积极引导下级团组织在各区域内开展相应的治理工作。比如，协调各部门开展安全教育、禁毒教育。再如，在 J 市党员干部定期下基层了解民情的系列实践活动中，团市委作为 J市主要参与单位，通过实地走访了解基层青年工作的实际需要，为完善县域治理提供青年发展方面的信息。团市委在“条”和“块”的治理参与中并非相互独立，而是实现了功能上的互补，“条”上的基层团组织改革进一步加强了共青团的凝聚力，而“块”上各部门对青年教育和帮扶的协同也丰富了共青团的治理资源，推进了基层共青团机构的社会治理参与。其二，发挥引领作用。作为联系群众的纽带，团市委牢牢把握共青团的政治性与先进性，通过开展形式多样的思想政治教育活动，强化对区域内青年的思想政治引领，筑牢其思想根基。一方面，团市委结合青年的实际特点，主动提升对县域青年的服务能力，动员青年及其组织参与县域治理，为县域治理提供更为广泛的支持。另一方面，团市委带领团属社会组织、青年志愿者参与社会治理，将部门协作向非政府组织延展。比如，团市委为促进县域青年志愿者协会的规范发展，选取 Y 社区打造“青年志愿者之家”服务阵地，使志愿服务常态化。此外，团市委积极组织团属社会组织开展扶贫助学、助残敬老等多项活动，将广大青年及其组织纳入县域治理，形成“青年服务市域建设”的上行通道，进而打通治理参与的双向渠道。其三，兼顾城乡发展实际。团市委立足县域层级，在推进治理的过程中兼顾区域内城镇化发展和乡村振兴工作，将党建引领基层治理与加强部门协作同时运用于城市和农村，开展对应的服务工作，让全体团员青年及其组织在城市和农村两个“主战场”中均有所作为，并通过积极引领、对接县域外的青年组织、企业，为城乡发展提供更为专业的力量，实现更为广泛的功能整合。一方面，针对城镇化发展问题，团市委积极引导区域内非公有制企业和社会组织参与创新创业，推荐 J 市青年企业家作为本地青年招商大使，开展形式多样的创新创业活动，主动联络青年企业家，借助共青团平台推广本地品牌产品，以促进 J 市经济的发展。此外，团市委还主动吸引域外青年及其组织来到 J 市，通过“博士生基层服务团”的社会实践活动发挥高端人才的示范引领和带动作用，助推经济社会的长远发展。另一方面，针对农村留守儿童问题，团市委连续 10 年开展“希望家园”活动，对接高校大学生志愿者、各村（社区）资源，免费为留守儿童提供假期学业辅导、兴趣培养等课程，丰富农村留守儿童的教育资源，解决农村留守儿童教育帮扶问题，助力农村社会治理。资料来源于 J 市公开统计资料。政府社会管理63辽宁行政学院学报（二）J 市共青团治理参与存在的问题近年来，J 市共青团在治理参与中采取多项措施，积极发挥条块、政群和城乡三维枢纽作用，取得了一定的治理成效。但在实践过程中，团市委的治理参与定位仍有偏差，在跨组织、跨部门的整合协调方面还存在一些问题。其一，在沟通条块的参与中，以被动参与为主。作为 J 市治理体系的重要组成部分，团市委的治理举措一般是根据当地党政部门和上级团组织的工作安排进行的，其工作成效往往趋于“直观化”，大多表现为“定期完成任务”“表格填写”等，往往缺少具有独创性的治理活动；其相关活动的设置也较为保守，一般是对照条块内管理机构的工作分工进行的，缺乏创新性。总的来说，团市委对治理的主动性认知不足，其治理工作的开展更多的是依据业已形成的科层制工作关系，依赖业务部门的组织指导进行的，因此，其参与县域治理的主动性不高、创新性不强。其二，从政群枢纽的衔接来看，作为面向全体青年的服务型组织，团市委的引领作用不强。由于团组织所面向的青年大多处于受教育阶段，团市委主要通过教育部门联系各个学校，围