政府数据开放的“档案参与”_历程、角色与路径_易涛.pdf

年第 期第 卷 浙江师范大学学报（社会科学版）（），政府数据开放的“档案参与”：历程、角色与路径易 涛（浙江师范大学 档案馆，浙江 金华）摘 要：政府数据开放运动的兴起与发展正推动政府的数字化转型。作为政府的特殊信息资源管理部门，档案部门如何参与其中，是大数据时代档案行业的重要课题。文章对档案部门参与政府数据开放的发展历程进行了历史回溯，对国内外“档案参与”政府数据开放的研究进展和实践探索进行了梳理。档案部门在政府数据开放中扮演资源采集者、数据服务者、开放推动者的角色，是国家建设数字政府、民众利用档案数据以及档案界发挥自身优势的内在要求。实现这一角色定位，需要从法制层面加强数据开放的顶层设计，从资源层面加强档案数据归集共享，从技术层面加强统一数据平台建设，从管理层面加强数据开放的规范治理。关键词：档案参与；档案数据；数据共享；政府数据开放中图分类号：；文献标识码：文章编号：（）大数据时代，数据成为一种新型生产要素，是国家核心战略资源和社会重要财富。为了进一步挖掘公共数据潜在价值，发挥大数据特性优势，全球大多数国家参与了方兴未艾的政府数据开放运动。所谓政府数据开放，是指政府机构或委托部门主动、及时地发布其公共原始数据或数据集，使之能被任何人不受限制地、出于任何目的地利用。作为政府的特殊信息资源管理部门，档案馆所搜集、整理或者保管的信息是公共数据的重要组成部分。因此，基于满足政策需求、自身发展和社会诉求的多维目标，如何在政府数据开放中加强“档案参与”成为重要的现实课题。本文在梳理回溯政府数据开放发展历程的基础上，聚焦“档案参与”政府数据开放的驱动要素与角色定位，并提出契合发展实践的对策路径。一、“档案参与”政府数据开放的发展历程与研究综述（一一）政政府府数数据据开开放放的的发发展展历历程程 年美国 门户网站上线，宣告全球政府数据开放运动兴起。年 网站开通，标志着英国开始参与这项运动。从开放数据晴雨表来看，英国开放水平长期排名第一，走在全球前列。此后，年法国率先设立“国家首席数据官”，年加拿大颁布开放政府行动计划。亚洲区域，韩国于 年启动“政府 推进基本计划”，对政府数据开放中涉及的“云上”管理、存储安全、个人隐私、数据利用等问题进行了规范；日本 年启动电子政务数据开放战略，并于 年发布更新升级后的政府数据开放方案。我国政府数据开放呈现出“自下而上”的行动路径。年上海市公共数据开放平台（）收稿日期：作者简介：易 涛（），男，湖北荆门人，浙江师范大学档案馆副研究馆员。基金项目：国家档案局科技项目“基于最多跑一次改革的数字档案资源整合共享机制研究”（）上线，成为我国政府数据开放的肇始。此后，政府数据开放呈现出极强的政策扩散特征，截至 年，全国已有 个地方政府上线了数据开放平台。浙江省将数据开放纳入政府改革顶层设计，成为“数字化改革”整体战略的重要组成部分。地方政府先行先试的创造性实践，推动我国从“政府信息公开”向“政府数据开放”转型升级。年，国务院发布促进大数据发展行动纲要，标志着我国开始实施政府数据开放工程。此后，政务信息资源共享管理暂行办法政务信息系统整合共享实施方案等法规相继出台，进一步完善了政府数据开放的法规体系。年，政府数据开放被纳入数字中国建设整体布局规划，其战略地位和社会价值得到进一步彰显。（二二）“档档案案参参与与”政政府府数数据据开开放放的的理理论论研研究究与与实实践践探探索索理论研究方面，、呼吁档案界要关注档案数据开放，并将其纳入档案开放理论研究体系。、等人认为，档案行业在数据开放过程中将迎来重要机遇，但在具体实践过程中仍存在方法、伦理与政策的问题。国内，马海群较早指出“档案数据开放正成为学术与实践的新前沿”，并尝试从政策对象、政策目标、政策需求、政策效果、政策手段、政策规则等方面构建我国档案数据开放政策的框架结构与核心要素。王协舟、尹鑫从“互联网”的视角，对英美法系国家档案数据开放的法律与政策进行研究分析，并提出可供国内借鉴的实践举措。陈展通过对比国内外档案数据开放实践现状，提出优化顶层设计、完善平台建设、加强多元合作等举措来推动我国档案数据开放进程。唐长乐、王明明以我国 个省级政府数据开放平台为对象，调查发现我国档案数据开放存在标准规范缺失、档案数据开放意识不足、档案数据质量参差不齐等问题。阴晓慧从档案服务创新的角度分析，认为档案部门应从法规政策、数据意识、档案资源建设和多元化服务等四个方面来加强档案利用服务体系建设，以便更好地参与政府数据开放。实践探索方面，年美国发布开放政府指令，指出美国国家档案与文件署（）应该在政府数据开放中扮演提供者角色，要以数据的形式开放其历史档案与现行业务文件。英国档案馆 年、年先后颁布信息权利小组报告和对公共部门信息的开放政府许可，提倡政府及相关各方利用现代信息技术开展数据开放工作，并对政府部门数据开放的具体条件作了规定。年，国际档案理事会加勒比地区分会第十届大会召开，以“档案与开放数据”为会议主旨，与会专家探讨了档案部门如何融入政府数据开放等问题。我国促进大数据发展行动纲要提出要建设电子健康档案和终身电子学籍档案，同时把数字档案馆列为需要加强建设的公益设施。为了响应国家政策，档案行业在“十三五”规划中要求“制定档案数据开放计划，落实数据开放与维护的责任”。年国家颁布实施国家档案馆档案开放办法，进一步要求档案部门“推动开放档案跨区域共享利用”，为“档案参与”政府数据开放提供了法制保障。年 月，全国档案查询利用服务平台正式上线，且与国家政务服务平台实现对接，目前已有 余家档案馆的档案数据接入这一平台，成为我国档案数据整合共享的标志性成果。综上，由于档案数据与政府数据的天然密切关系，随着“档案参与”政府数据开放的研究与实践不断“走热走实”，其研究成果与政府数据开放实践呈现出同频共振的特点，成果数量和质量同步攀升。已有的探索逐步从建构相关法规制度、强化开放理念的“务虚”角度发展到规范开放数据标准、对接政府数据开放平台的“务实”层面。但总体上存在以下不足：一是已有研究多从国外借鉴、顶层设计、政策架构等宏观角度展开，缺乏深度的田野调查和典型的案例分析。二是已有研究依赖政府数据开放的实践成果，侧重借鉴政治学、管理学的研究范式，缺乏基于档案学自身特点的创新性理论研究。三是已有 第 期 易 涛政府数据开放的“档案参与”：历程、角色与路径研究力量较为分散，没有形成相对固定的研究群体，缺少代表性的研究成果。二“档案参与”政府数据开放的动力机制（一一）国国家家建建设设数数字字政政府府的的需需要要随着大数据技术的不断发展，人类社会正从 时代走向 时代，数据的重要性日益突出。“政府治理模式同步于时代的发展和人民的需求，数字政府正是 时代和智能服务需求的产物。”在建设数字政府的进程中，通过开展政府数据开放运动，推动政府公共数据在全社会成员之间公开与共享，从而最大限度地挖掘数据价值，推动社会治理水平的提升。年 月，国务院印发的关于加强数字政府建设的指导意见体现了这一思想，指出数字政府建设需“坚持数据赋能”的基本原则，以实现“数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动”。由此可见，数字政府建设要想实现“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的发展目标，数据的获取和开放是其中的关键。国家建设数字政府，档案部门的参与和融入不可或缺。档案数据是“一个政府借以完成其工作的基本行政工具”，它本身就是一种重要的政府数据资源。政府在日常工作中形成的大量数据资源通过归档转变为档案数据，“对这些数据进行开发利用将是未来政府数据开放工作的重心”。将档案数据纳入政府数据开放平台，一方面可以充实政府数据资源库，为民众提供更多的开放数据；另一方面，也拉大了政府数据开放的时间跨度，不仅可以观照“眼前”，而且能够连通“过去”。（二二）民民众众利利用用档档案案数数据据的的需需要要政府数据开放是数字时代政府转型提升的制度工具，同样也是满足社会数据利用需求的必要手段。随着新技术的不断出现和广泛普及，民众的政府信息利用需求发生了显著的变化。时间上，民众希望可以不受工作时间的束缚，享受“小时全天候”服务；空间上，民众渴望消除异地奔波之苦，实现“不见面”服务；深度上，简单被动的应答式服务已无法满足民众的综合需求，建立基于知识推送的“点对点”个性化服务迫在眉睫。为满足民众的这些利用需求，达到“数据多跑路，群众少跑腿”的治理目标，一方面，需要借助互联网信息技术来实现线上服务；另一方面，数据开放无疑是“水之源”“木之本”。大数据时代，档案的管理形态正从模拟态、数字态向数据态的方向转变。近几年，江苏连云港、浙江萧山、广西梧州等地的档案部门为提升档案服务效率，提高民众满意度，开展了以民生档案数据化为抓手的档案开放共享工作，受到广泛关注。这些地区的档案部门将婚姻、工龄、学籍、出生医学证明等档案在数字化加工的基础上，通过文字著录、识别等方式对早期民生档案进行数据化处理，并将姓名、出生日期、毕业院校、家庭地址、身份证号码等关键元数据信息以关系数据库的方式进行存储备查。这一做法极大地提高了档案利用效率，满足了不断增长的社会查档需求，通过对民生档案数据进行数据分析、数据挖掘、数据整合，还可以形成不同主题的民生信息分析报告，为政府治理决策提供参考依据。（三三）发发挥挥档档案案自自身身优优势势的的需需要要档案作为战略性信息资源，其数据价值是档案部门特有的资源优势。档案是“确凿的原始明证、可信的事实存照、有效的历史资鉴和珍贵的社会记忆”，它在政府数据开放运动中的支撑作用正逐步显现。从文件运动规律来看，今天的档案就是昨天政府治理过程的客观记录，今天的档案也是未来政府治理不可或缺的参考依据。大数据时代，档案数据的独特价值得以进一步凸显。大数据被华尔街日报称为引领世界未来繁荣的三大技术之一，但是也存在数据多源异构、数据缺乏组织、数据真实存疑等问浙江师范大学学报（社会科学版）第 卷题。而档案数据在经过严格的收集整理以后，最终保存的都是经过认真筛选、组织和系统化的有效数据。这些档案数据不仅数量巨大，而且还没有一般数据所存在的共性缺点。档案部门的另一个优势是在数据管理和信息开放方面所积累的管理能力和服务意识。作为典型的信息资源管理机构，档案部门在数据的获取、采集、计划、组织、分析、保存、利用等过程中积累了丰富的数据管理经验，这让档案部门能以数据管理“内行人”的身份从容地参与政府数据开放的整个生命周期。年政府信息公开条例明确将档案馆作为政府信息开放的场所，档案部门在增强为民服务意识的同时，也提高了参与政府服务工作的实践能力。国家档案局官方统计数据显示，年我国各级综合档案部门接待政府公开信息利用者 万人次，提供政府公开信息 万件次。三、“档案参与”政府数据开放的角色定位（一一）政政府府数数据据资资源源的的采采集集者者数据资源是政府数据开放的“地基”，采集和获取数据是开展其他后续工作的前提和基础。作为政府信息资源管理机构，档案部门一直以来都在扮演着政府数据资源采集者的角色。依靠传统的归档制度，档案部门开展监督、指导、接收和整理等工作，保存了大量政府数据资源。截至 年底，全国 个档案馆共保存各类档案 万卷、件，电子档案 和档案数字化成果 ，展现了传统归档和电子归档“齐头并进”的发展趋势。随着信息技术的发展和政府数据开放进程的加快，档案部门采集者需要与时俱进地丰富其角色内涵。有学者提出，大数据时代政府数据采集需要遵循“六度”原则，即广度要大、向度要准、精度要高、真度要强、融度要深和速度要快。借鉴此思路并结合档案数据采集的自身特点，档案部门要想扮演好采集者这一角色，应从以下几方面入手：一是要开拓数据采集的视野。档案部门应建立“大档案观”，将政府在公务活动中形成的相关数据信息都纳入收集的范围，而不能只被动地固守于传统的归档业务。二是要提高数据采集的手段。通过利用各种先进的信息技术，让数据采集实现“机器与机器的对话”，如利用、等网络爬虫技术对政务网页资源进行自动搜索和分类保存。三是要加强采集数据的清理。对重复数据、不完整数据、不一致数据、不准确数据进行数据分析和数据修