政府购买社会组织服务的目标...——基于多重逻辑的分析视角_邹珊珊.pdf

政府购买社会组织服务的目标置换研究基于多重逻辑的分析视角文/邹珊珊1黄叶青2杨蓓蕾1（1.同济大学 公共管理系，上海 200092；2.华东理工大学 社会学系，上海 200237）摘要 政府购买社会组织服务时常出现目标没有实现的现象。在多重逻辑框架下，本文发现政府购买社会组织服务存在多重逻辑互动带来的目标置换问题。其中，中央政府的“国家逻辑”显示出推动政府职能转变的顶层设计特征，基本机理是压力传导；而地方政府的“科层制逻辑”则显示出寻求治理创新政绩和求稳的逻辑；“社会组织逻辑”具有双重性，一方面强调提供专业服务，另一方面也具备工具理性的行动特征。在三重逻辑互动中，彼此之间并不是互洽的，冲突和张力带来了“把手段当目的”“粗制滥造”甚至“作假”等形式不同的目标置换结果。揭示目标置换形成机理对矫治政府购买服务失灵提供了建设性的参考依据。关键词 政府购买服务 目标置换 多重逻辑基金项目 本文为国家社会科学基金一般项目“城市社区养老服务跨部门合作网络治理机制与治理绩效研究”（编号为 19BGL253）、上海哲学社会科学规划一般课题“多主体合作提供养老服务的效能实证及其改进策略研究”（编号为 2020BGL019）的阶段性成果。作者简介 邹珊珊，同济大学经济与管理学院公共管理系讲师，博士，研究方向为合作治理、社会组织发展；黄叶青，华东理工大学社会与公共管理学院社会学系副教授，博士，研究方向为流动人口的社会政策；杨蓓蕾，同济大学经济与管理学院公共管理系副教授，研究方向为社区治理、社区服务合作提供。中图分类号 C916文献标识码 A文章编号 1008-7672（2022）06-0075-15一、问题的提出政府购买社会组织服务兴起于 20 世纪 70 年代末的欧美国家。自 2013 年出台 关于政府向社会0752021 年第 3 期第 36 卷总第 166 期社会科学版学报2022 年第 6 期第 37 卷总第 175 期社会科学版学报力量购买服务的指导意见 和 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 后，政府购买服务已成为我国全面深化改革的一项关键性举措。政府购买服务以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率、改善社会治理结构、满足公众的多元化需求而著称。然而，政府实施购买社会组织服务过程中，时常出现目标没有实现、各种“失灵”问题频频发生的现象，如公共服务提供质量降低，不能节省成本、合同管理监督成本高、“供应商垄断”、缺乏竞争市场、需求失真、评估作假、服务流于表面等各种问题，为公共服务及其治理目标的实现带来不确定性。学界对政府购买服务中出现的问题一般归纳为三类。一是我国政府购买社会组织服务的制度环境的问题。强政府弱社会的制度环境中，我国政府购买服务难以达到政府和社会组织的伙伴合作关系，分工不明、责权不清、业务交叉等问题和公平有序竞争的缺乏容易影响政府购买服务质量。二是具体政策和相关机制的问题，比如风险防范机制、合同管理机制、项目管理机制、绩效评估机制等迫切需要优化。三是聚焦购买双方主体自身缺陷的问题：政府合同管理能力缺乏，服务与管理难以形成合力，政府购买选择容易操作而不是民众急需的服务从而导致需求失真。社会组织力量弱小，专业能力不强，有限资源和精力用于应对政府或第三方评估，内卷化严重，使得服务质量难以保证。这些研究成果一定程度上发现了政府购买与社会组织服务供给之间的因果关系，而从政策过程的角度看，其虽有一定的解释力，但局限性也很明显。借用管理学目标置换模型能够发现政府购买服务过程中的政策执行偏差。本文使用的目标置换（goal displacement）概念系舶来品，也被译作目标转移、目标替代或目标偏差，是指组织悖离最初设定的官方目标转而追求其他目标的现象。ll这一概念大体上有三层含义：一是管理主义原则下的目标置 Van Slyke D.M，“The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services，”Public Administration Review，Vol.63，No.3，2003，pp.296-315.周俊：政府购买公共服务的风险及其防范，中国行政管理 2010 年第 6 期。徐家良、程坤鹏、苏钰欢：公共价值视域下政府购买公共服务市场竞争度研究基于 S 市的定性比较分析（QCA），上海行政学院学报 2019 年第 5 期。刘舒杨、王浦劬：政府购买公共服务中的风险与防范，四川大学学报（哲学社会科学版）2016 年第 5 期。贾晶晶、马颖颖：过程式嵌入：对社会服务项目化供给低效运转的解释以 S 市 A 街道办事处社会服务项目为例，社会工作 2021 年第 2 期。章晓懿：政府购买养老服务模式研究：基于与民间组织合作的视角，中国行政管理 2012 年第 12 期。陈尧、马梦妤：项目制政府购买的逻辑：诱致性社会组织的“内卷化”，上海交通大学学报（哲学社会科学版）2019年第 4 期。陈晓蓉、张汝立：手段偏差与目标替代：制度逻辑视角下政府购买服务绩效评估困境，求实 2021 年第 5 期。周志忍、李海燕：购买服务：政府应作精明买主，中国机构改革与管理 2014 年第 8 期。王诗宗、杨帆：政府治理志愿失灵的局限性分析基于政府购买公共服务的多案例研究，浙江大学学报（人文社会科学版）2017 年第 5 期。ll 大卫 霍顿 史密斯等：非营利管理辞典：术语与概念，吴新叶译，北京大学出版社，2018 年，第 117 页。治理前沿076换，表现为管理者偏好使用量化指标进行衡量的结果。因此，目标置换变成了一种忽略了组织声称要实现的目标，而更多关注容易测量的、显性的目标，或是将手段作为目标，导致偏离组织最初目标的组织现象。聚焦于用易测量的产出指标替代难测量、更有意义的指标是组织目标置换的常见表现形式。二是程序主义原则的目标置换，典型的表现是目标管理的规则被主观放大，而初始目标自身则被视为次要的追求。有些情况下，行动者将程序置于优先位置甚至将其视为唯一，而实质正义则游离于目标体系之外。默顿在对组织研究中发现，组织经常将目的和手段置换，遵循规则胜过达到目的。三是不仅组织运行中会出现目标置换，政策执行过程中也容易出现目标置换，各种政策敷衍、政策歪曲、政策附加等形式代替了政策的初始目标达成。政策执行中的目标置换行为浪费了大量的社会公共资源，违背了政策的长远目标，影响了政治主体的权威性，带来诸多负面影响。政府购买社会组织服务存在的问题，本质上是一个政府购买服务政策从目标制定到执行和评估各环节失灵的综合，多种因素叠加，导致目标置换呈现错综复杂的特征。政府购买社会组织服务的目标主要分为两类：价值目标和绩效目标。价值目标强调政府购买服务可以优化公共服务配置资源、加快政府职能转变、改善服务质量、满足公众的多元化需求、促进民主。绩效目标强调购买服务能够有效引入竞争、节约资金、提高效率、提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率。实践中，政府购买社会组织服务中目标置换偏离政府购买服务初衷，营造出政府职能转变的假象，服务变成“跟形势”的政绩，浪费了公共资源，同时影响了民间社会组织的发展。目标置换问题目前成为基层政府购买社会组织服务面临的核心风险，成为城市治理过程中的离散性诱因ll，是亟待解决的问题。本文将“目标置换”置于多重逻辑分析框架中，通过分析政府购买社会组织服务过程中目标置换的表现形式，探讨不同主体行动背后的逻辑以及逻辑之间的张力，试图解释政府购买社会组织服务中目标置换的形成机理，并为矫治政府购买服务失灵提供了建设性的参考依据。刘焕、吴建南、徐萌萌：不同理论视角下的目标偏差及影响因素研究述评，公共行政评论 2016 年第 1 期。Resh，W Gand Marvel，J D，“Loopholes to LoadShed：Contract Management Capacity，Representative Bureaucracy，and Goal Displacement in Federal Procurement Decisions，”International Public Management Journal，Vol.15，No.4，2012，pp.525547 罗伯特.K.默顿：社会研究与社会政策，生活 读书 新知三联书店，2001 年。袁飙：政策执行中的目标置换行为及其对策探析，江西行政学院学报 2002 年第 3 期。杨丽丽、龚会莲：公共政策执行中的目标置换行为及其治理，广西社会科学 2014 年第 6 期。萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版社，2017 年。苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁：中国政府购买公共服务研究，财政研究 2010 年第 1 期。王思斌：警惕政府购买社会服务中的目标偏离，中国社会报 2014 年第 5 期。邹珊珊：政府购买社会组织服务过程中的“合谋”问题研究，复旦公共行政评论 2015 年第 3 期。张海：基层政府购买社会组织服务中的目标置换问题及其治理，学习与实践 2021 年第 4 期。ll 吴新叶：城市治理中的社会组织：政府购买与能力建设，上海行政学院学报 2018 年第 5 期。0772021 年第 3 期第 36 卷总第 166 期社会科学版学报2022 年第 6 期第 37 卷总第 175 期社会科学版学报二、多重逻辑分析框架政府购买社会组织服务，涉及政策制定者即中央政府的政策法令制定，也涉及服务购买者即地方政府的政策执行，以及服务提供者即大量社会组织承接服务。整个购买服务过程中出现目标置换，是多个组织（行动主体）不同逻辑在同一场域中互动的结果。制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制，每一种制度场域都有其自身的行动逻辑，不同逻辑强调不同的价值基础，强调不同行动取向的优先性。制度逻辑提供了宏观层次上制度安排与微观层次上人们可观察的行为之间的联系。单一讨论某一制度逻辑对组织的作用常常会导致片面认识甚至误读。只有在不同逻辑的相互作用中才能认识它们各自的作用和影响。多重逻辑的分析框架已被广泛运用于“村庄选举”“精准扶贫”“政策扩散”“专车治理”等研究领域。本文关于政府购买社会组织服务的多重逻辑（见图 1）是一个行动分析框架，用以解释多元主体的行动机制及其规律性。本文认为，在既有制度逻辑下，国家、地方政府和社会组织在各自场域中的行动方式同行动场域存在相关性，但三者之间的互动方式并不一致，彼此间的张力导致政府购买服务的目标置换。斯科特：制度与组织：思想观念与物质利益，中国人民大学出版社，2010 年。周雪光、艾云：多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架，中国社会科学 2010 年第 4 期。孙宗锋、孙悦：组织分析视角下基层政策执行多重逻辑探析以精准扶贫中的“表海”现象为例，公共管理学报 2019 年第 3 期。李智超：政策试点推广的多重逻辑基于我国智慧城市试点的分析，公共管理学报 2019 年第 3 期。周向红、刘宸：多重逻辑下的城市专车治理困境研究，公共管理学报 2016 年第 4 期。图 1政府购买社会组织服务目标置换分析框架国家地方政府社会组织规则与政策逻辑应付与求稳逻辑专业与生存逻辑服 务购 买目标置换互动张力治理前沿078在政府购买社会组织服务中，运用多重逻辑分析框架具有解释力。一是政府购买社会组织服务过程中的多重过程机制及其相关作用。在整个购买服务中，无论是招投标阶段、项目实施阶段，还是评估阶段，我们都可以看到政策的制定者、服务的购买者和服务提供者三者不同逻辑的相互作用，正是不同逻辑的相互作用产生的张力带来了目标置换。二是多重逻辑视角提供了宏观层次上制度安排和微观层次上可观察行为之间的联系。一方面，中央政府出台各种政策法令以推进培育社会组织和政府购买，从而地方各个层级的行动都能体现出中央政府的政策影响；另一方面，基层政府作为购买者，在各种压力和资源不足的情况下会有各种变通行动；而作为服务提供者，不管是官办社会组织还是民办社会组织都会有不同方式的回应策略。在购买服务领域，我们可以看到不同主体之间的相互作用，