政府“败诉”视角下的行政审...基于一个地方法院的样本分析_姚明.pdf

第44卷第1期2023年2月喀什大学学报Journal of Kashi UniversityVol.44 No.1Feb.2023政府“败诉”视角下的行政审判助力依法行政研究基于一个地方法院的样本分析姚明（铜陵学院 法学院，安徽 铜陵 244061）摘要：判决行政机关“败诉”，通过“司法否决”的方式让具有问题和瑕疵的行政行为回归正轨，从本质而言有助于政府依法行政。通过对池州市中级人民法院的田野调查发现，目前地方法院判决政府“败诉”行政案件的进步性主要表现为大胆运用推理技术、追求法的实质正义，适当进行法理解析、适法解理双轮驱动，尊重日常生活法则、裁判观点契合实际，准确把握裁判尺度、有力确保利益衡平，充分考虑客观实际、高度体现司法温度，厘清合法违法边界、精准裁判案件等六个方面。但亦存在“审理一案、教育一片”意识有待提升、司法建议制度尚未充分发挥应有效能和行政机关“败诉”案件中负责人出庭率较低等问题，未来应有的放矢地优化之。关键词：行政审判；地方政府；撤销；确认违法；法治政府中图分类号：D925.3文献标志码：A文章编号：2096-2134（2023）01-0043-06“从建设法治政府的角度说，行政审判是一种重要的法律监督机制，对于促进和推动行政机关依法行政具有重要意义。”1从宏观视野考量，行政审判促进政府依法行政主要基于两个维度实现：一是判决行政机关“胜诉”，依法支持其合法、合理的具体行政行为，这是通过司法途径为政府打气、撑腰，是一种正向引导；二是判决行政机关“败诉”，通过撤销、确认具体行政行为违法等方式，纠正行政机关具体行政行为中存在的问题和瑕疵，这是一种反向助推，即通过“司法否决”的方式让错误的行政行为回归正轨。虽然上述两种裁判结果的外在表象截然相反，但殊途同归，二者的逻辑归宿和价值取向都在于助力行政机关依法行政。本文拟从行政机关“败诉”维度，通过对池州市中级人民法院近年来行政审判工作的实证考察，以“解剖麻雀”的手法，揭示当前我国地方法院通过判决行政机关“败诉”助力政府依法行政的具体表现、存在的问题，并提出行政审判助力依法行政优化的实施路径。一、地方法院判决政府“败诉”行政案件的进步性厘析近年来，随着全面建设法治中国的深入推进，我国地方法院行政审判工作也在发生着深刻的变化，过去带有一定普遍性的不敢判、和稀泥以及裁判水平质量不高等问题得到了有力遏制，地方法院的行政审判工作越来越“自信”，政府败诉已非个别现象和“稀奇事”。2023年 1月，笔者通过登录中国裁判文书网和对池州市中级人民法院行政审判庭的实地调研发现，2018年 1月 1 日至 2022 年 12 月 31 日这五年来，池州市中级人民法院撤销政府具体行政行为、确认政府具体行政行为违法等各类政府“败诉”案件共计52件，占比为 11.16%。以点带面，现通过对池州市中级人民法院这个研究“标的”的厘析，分析探讨我国地方法院判决政府“败诉”行政案件的进步性所在。（一）大胆运用推理技术，追求法的实质正义“实质正义是相对形式正义而言的，只有实质正义才能给正义追加与其名望相符的实质所收稿日期：2022-08-22基金项目：铜陵学院2020年度人文社科重点项目“长江经济带生态保护司法协作研究”（2020tlxyZD10）。作者简介：姚明（1978-），男，陕西宝鸡人，铜陵学院副教授，法学博士。DOI：10.13933/ki.2096-2134.2023.01.00843434343属，才能使之实至名归，从而完成 守护人之尊严 和 维持自由价值之分量 的使命。”2因此审判工作应当追求实质正义，而非形式正义。众所周知，法官裁判案件的最根本和最重要的标准是法律规范，但由于立法技术以及法律相较于社会演进发展所具有的天然滞后性等因素，在法治社会中，法律虽然是社会治理的最优选择，但其并不是完美无瑕的，仍具有一定的缺陷。因此，法官在裁判案件时需要根据案情，适当运用法律推理技术，对具体的法律规范做出适合案情的扩大或限缩理解，这样才能真正地契合立法旨要，才能更好地确保实质正义的实现。通过对池州市中级人民法院行政审判案件的实证考察发现，相关裁判以实质正义为价值归宿，大胆运用法律推理技术，较好地实现了法律效果与社会效果的有机统一。例如，依照 国有土地上房屋征收与补偿条例 第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”之规定，如果从严格法条主义的视野来看，有权提起行政征收诉讼的主体仅为“房屋所有权人”，但在池州市中级法院审理的（2020）皖 17行初 3 号案件中，合议庭不机械教条办案，合理运用法律推理技术，摆脱了狭隘严格法条主义的束缚，大胆支持了房屋承租人的诉求。正如裁判文书所言，“根据 国有土地上房屋征收与补偿条例 第二条之规定，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人，但涉及用于经营的房屋被征收的情况，因征收给承租人造成的房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等，该损失与房屋征收行为之间存在利害关系，承租人有权要求征收人给予补偿”3。综上可知，池州市中级人民法院在办理该案件时，科学运用法律推理技术，对该案件做出了符合实质正义的裁判结果，这既有利于从根本上解决出租人、承租人与作为征收主体的地方政府三者间的纷争，切实减轻各方诉累，实现效率效益维度的定纷止争，亦是对 最高人民法院关于在审判执行工作中切实规范自由裁量权行使保障法律统一适用的指导意见（法发 2012 7 号）第一条“自由裁量权是人民法院在审理案件过程中，根据法律规定和立法精神，秉持正确司法理念，运用科学方法，对案件事实认定、法律适用以及程序处理等问题进行分析和判断，并最终作出依法有据、公平公正、合情合理裁判的权力”4在行政审理领域的科学践行。（二）适当进行法理解析，适法解理双轮驱动最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见（法发 2018 10 号）明确指出，“裁判文书要释明法理，说明裁判所依据的法律规范以及适用法律规范的理由通过阐明裁判结论的形成过程和正当性理由，提高裁判的可接受性，实现法律效果和社会效果的有机统一。”5的确，虽然“法理并非正式的法律渊源，但仍然能够作为补充性法源和说理理由来发挥重要作用，能够对基于正式法源做出的裁判结果进行论证和阐释，增加裁判结果的合理性与可接受性”6。因此，综合以上分析可知，对一份高质量的裁判文书而言，不仅仅要追求事实认定无误、法律适用准确，更要进行适当的法理解析，只有如此，才能更好地实现裁判文书的于情、入理、合法，使当事人知其然，更知其所以然。通过对池州市中级人民法院行政审判裁判文书的梳理来看，部分裁判文书已经能够进行一定的法理解析，裁判水平具备应有之高度。例如，在池州市中级法院审理的（2020）皖 17 行初 3号“徐奕林诉青阳县人民政府不履行法定职责”一案中，合议庭通过“从被告行政征收的角度来考量，无补偿则无征收”3的法理剖析，不仅解读了相关法条背后的立法旨要和价值取向，亦明确告知了政府作为行政征收部门“负有当然的补偿义务”的法理依据，可以说，该判决较好地发挥了行政审判的价值引领和定纷止争作用，对于本案行政机关的知错、纠错大有裨益。（三）尊重日常生活法则，裁判观点契合实际所谓日常生活法则是指，人们在日常生产生活实践中所形成的一般性的、普遍性的和大众化的观点、行为和价值取向。对于行政案件的审判而言，对于相关事实的判断和辨析，往往离不开日常生活法则的应用，但知易、行难，因为对日常生活法则而言，并没有一个客观的标准来衡量，正如西方谚语所言“一个人认为是天经地义的事，在他人眼中可能是荒谬绝伦”。因此，法官在运用日常生活法则对相关客体进行选择、取舍时难度极大，而对于行政审判而言，法官有时还要面对来自作为被告的行政机关有形或无形的“压力”，所以在行政审判中科学、公44正运用日常生活法则裁判案件确属不易。但通过对池州市法院相关案件的梳理来看，法官们较好地理解和适用了日常生活法则，在裁判案件中做出了科学的“判断”。如在池州市中级法院审理的(2019)皖 17 行初 18 号“陈一干诉安庆市大观区人民政府、安庆市大观区十里铺乡人民政府、安庆市大观区城市管理行政执法局房屋拆迁管理行政强制”一案中，对于被告所提交的“副区长在拆迁现场是出于私人身份”的答辩，明确用“其在现场的行为明显超出相对人及公民理解的非职务行为范畴”7的表述予以了坚定的“否决”。由上可知，该案中合议庭在没有其他直接或间接证据对副区长的行为进行价值判断时，较好地通过日常生活法则的运用，解决了该问题，裁判观点契合实际、客观公正。（四）准备把握裁判尺度，有力确保利益衡平依照 中华人民共和国行政诉讼法（以下简称 行政诉讼法）第七十条、第七十四条等相关规定，对于具有问题和瑕疵的具体行政行为，人民法院可以选择采取撤销、确认违法等不同形式的裁判结果，但至于如何选择，法条并没有给出非常精准和明确的标准，也无法给出这样的标准，这需要行政审判法官在个案中基于利益的衡平来具体掌握裁判的尺度。虽然，无论选择何种方式，从形式上看，行政机关都承担的是“败诉”结果，往往难以找到裁判的“破绽”，但毫无疑问，行政审判法官如果没有对政府“败诉”的裁判方式进行准确的识别和选择，最终无疑会导致社会成本和利益的更多付出。通过对池州市中级人民法院相关行政案件的考察来看，法官在裁判案件时，能够较为科学地把握裁判尺度，正确选择行政机关“败诉”的方式，有力地确保了利益的衡平。例如，在池州市中级法院审理的（2020）皖 17 行初 12 号“池州市联华矿业有限公司诉池州市贵池区人民政府关闭采石场行政处理决定及行政赔偿”一案中，合议庭并没有简单做出“撤销判决”，而是在综合比较和考量“撤销”与“确认违法”这两种裁判结果的社会成本后，做出了“被告的关闭决定依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不撤销该关闭决定被告池州市贵池区人民政府关闭原告的贵池区翠丰采石场的行政决定违法”8的判决，毫无疑问，该裁判具有一定的质量水平。（五）充分考虑客观实际，高度体现司法温度审判是一种依照法律和事实来确定当事人权利义务的司法活动，该活动度量公平正义的尺度就是严肃的法律，毫无疑问，审判活动需要具有严肃性，但“严肃性”与“不应有人情味”不能划等号，恰恰相反，只要具有“温度”的裁判才是真正落实习近平总书记所提出的“让广大人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的具体体现，而缺乏人情味的裁判既不能很好地贯彻落实相关法律依据的内在旨要、达到法律效果，更不能产生社会效果，甚至还会对司法公信力造成伤害。因为，“司法温度能让人民群众在司法活动中有更多的获得感，体现着法律的公平正义，也彰显着司法为民的人文关怀精神。”9可以说，富有“温度”是司法裁判的重要价值取向。通过对池州市中级人民法院行政审判的考量和调研发现，相关案件能够充分考虑具体案情，让当事人在法院裁判中感受到了司法的“温度”。例如，在池州市法院审理的(2019)皖17 行初 14 号案件中，虽然当事人陈某生存在违约在先的情形，但合议庭考量了其违约原因及其现实困难，做出了“虽然陈某生在规定期限内未与贵池区政府达成拆迁协议，但陈某生用于自住并生产的平房已被强制拆除，存在着居住的实际困难，故本院认为可以根据实际情况酌情给予陈燕生享受该优惠购房条件被告贵池区人民政府给予陈燕生按照 湿地森林公园地块土地清表补偿方案 规定的优惠条件购买一套住宅”10的判决。由上可知，该判决在不违背相关法律法规强制性规定的前提下，让社会特殊群体感受到了司法的“温度”。（六）厘清合法违法边界，精准裁判案件在政府针对特定行政相对人所实施的具体行政行为中，有时并非是绝对的违法亦或是绝对的合法，往往会存在依法行政与违法行政的交织情形，这就对行政审判法官提出了更高的要求，即需要精准地厘清政府合法行政行为与违法行政行为的边界，只有如此，才能做出科学高质量的裁判。通过对池州市中级人民法院相关行政案件的梳理发现，合议庭在办理案件中能够做到“不差毫厘”地精准定性具体行政行为。例如，在池州市中级法院审理的（2020）皖17 行赔初