政策网络视角下农村人居环境治理实践检视与路径建构_吴文旭.pdf

山西农经/2022 年 4 期DOI：10.16675/14-1065/f.2022.04.008政策网络视角下农村人居环境治理实践检视与路径建构 吴文旭1，2，蒲玥1摘要：持续改善农村人居环境是乡村振兴以及全面建成社会主义现代化强国的题中应有之义。基于政策网络理论视角构建农村人居环境治理主体网络，根据人居环境系统模型构建农村人居环境治理目标网络，建立分析框架。研究发现，我国农村人居环境治理仍然存在国家宏观政策适应性和调控效果不足、基础政府政策执行有偏差、专业人才匮乏、村民参与度低等问题。针对这些问题，提出了强化政策顶层设计、优化治理资源配置，完善治理法律体系、健全监督管理体制，大力发展生态产业、转变经济发展方式，合理规划建设布局、提高农村景观“颜值”等建议。关键词：农村人居环境治理；政策网络；实践检视文章编号：1004-7026（2022）04-0028-03中国图书分类号：F323.22文献标志码：A（1.西华师范大学政治与行政学院，四川南充637002；2.南京师范大学公共管理学院，江苏南京213002）1研究背景农村人居环境是农村居民的聚居地，是满足农村居民生产生活的物质和非物质需要而进行相关活动的空间场所，是农村居民赖以生存的载体1-3。在乡村振兴战略实施的大背景下，国家和社会各界对农村人居环境治理问题越来越关注，农村人居环境整治三年行动方案 农村人居环境整治村庄清洁行动方案等相继出台；2021 年中央一号文件提出“实施农村人居环境整治提升 5 年行动方案”。近年来，学界对农村人居环境治理愈发关注，取得了丰富的理论成果。鞠昌华等（2015）4认为，我国农村人居环境整治中配套经济政策严重不足，突出表现在资金整体不足、税收支持政策过严难以惠及农村、缺乏用电价格支持政策、金融支持政策支持面窄等方面。赵霞（2016）5的研究表明，导致农村人居环境问题的因素既有政府层面，如经济发展方式不当、政府服务意识差、引导意识以及保障不足等；也有农户层面的，如农户参与意识、保护意识淡薄等。于法稳（2019）从政策机制角度分析，认为目前农村人居环境整治的相关机制不完善，质量监管缺位。综上，我国农村人居环境治理任务依然十分严峻，治理问题仍旧突出。基于政策网络理论和人居环境系统理论的独特视角，分析我国农村人居环境治理产生的问题及其成因，并尝试建构治理路径，以期对完善我国农村人居环境治理理论和政府决策有所裨益。2理论基础与分析框架2.1理论基础政策网络理论兴起于 20 世纪 30 年代的美国，是指由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。其中，比较具有代表性的模型是由英国政治学家罗茨（Rhodes）提出的，如表 1 所示。该模型认为，政策网络包括地域网络、专业网络、府际网络、生产者网络、议题网络 5 种类型，各网络主体在互动博弈过程中建构政策执行的网络模型。罗茨根据政策制定过程提出 5 个标准来划分政策网络类型，即利益团体的目标导向、成员、纵向的独立性、横基金项目：国家级大学生创新创业训练计划项目“政策网络视角下的农村人居环境治理实践检视与路径建构”（S202010638033）。作者简介：吴文旭（1998），男，汉族，四川达州人，在读硕士，研究方向为乡村振兴与乡村治理。蒲玥（1999），女，汉族，四川成都人，在读本科，研究方向为城乡基层治理。网络类型整程程度成员类型依赖方式利益导向政策社群/地域网路专业网络府际网络生产者网络议题网络稳定稳定稳定流动不稳定严格限制严格限制限制限制无限制垂直相互依赖，有限的平行意见垂直相互依赖，有限的平行意见有限的垂直相互依赖，广泛的平行意见有限的垂直相互依赖有限的垂直相互依赖公共利益专业利益地方利益生产者利益不确定利益表 1罗兹模型28向的独立性、资源的分配。国外对人居环境的研究起步较早，兴起于城市规划学说，奠基于道萨迪亚斯的人类聚居学，并逐渐从城市人居环境研究转向农村，形成了比较丰富的学术理论成果。吴良镛作为国内人居环境科学的奠基人，在借鉴道萨迪亚斯的人类聚居学基础上，立足国情，在 人居环境科学导论 一书中提出人居环境五大构成系统，即人类系统、自然系统、社会系统、居住系统和支持系统，如图 1 所示。在人居环境研究框架基础上，运用定性与定量结合的方法，探讨乡村人居自然地理环境变化、人居环境建设及人居环境评价。2.2分析框架基于上述理论，主要从农村人居环境治理主体网络和治理目标网络两方面来构建分析框架，如图 2 所示。治理主体系统主要包括地域网络（中央各部委）、府际网络（地方政府）、专业网络（专业人员）、议题网络（媒体组织）、生产者网络（企业）、消费者网络（村民），治理内容目标系统主要包括生态环境、社会环境、基础设施、居住条件、经济环境、乡风文明。3农村人居环境治理实践检视：问题及其成因3.1国家宏观政策适应性和调控效果不足目前，农村人居环境治理已经上升到国家战略高度。我国出台了一系列中央一号文件和国家宏观政策，对在全国范围内开展农村人居环境治理和推动乡村振兴具有重要的指导意义。究其原因，客观上是因为我国农村地域广阔、情况复杂，政策难以做到绝对的宏观普适性；主观上是宏观政策试点机制运用不足，以及对基层政府信息反馈偏差的监管不足。3.2基层政府政策执行存在偏差基层政府是开展农村人居环境治理的重要主体，其作用主要体现在对宏观政策的具体规划和实施，对企业、专业人员团体、村民、新闻媒体以及 NGO（非政府组织）等多方资源的整合。然而，在实际操作中，“上有政策，下有对策”的政策执行偏差情况仍然存在。究其原因，一方面是基层政府追求政绩，在政策制定上不符合实际，在向上级部门反馈信息上也存在谎报、虚报的情况；另一方面是基层政府及村民自治组织没能合理整合各种有利资源。在农村人居环境治理中，不论是继续坚持传统政府统合论和单一决策机制，还是过分强调多元共治、片面弱化政府在政策网络中的作用都不可取。3.3专业人才缺失，缺乏有效的人才引进机制适应科学化、专业化、知识化的社会生产力发展趋势，拥有一批具备较高知识水平和专业能力的建设人才是农村人居环境治理的必备条件。一是在政府决策、村庄编制规划、环境治理和知识普及方面，需要专业规划设计人员参与和提出意见；二是在农村生态产业技术方面需要专门技术人员指导；三是在基层民主自治方面，需要具有高素质、新思想的乡贤；四是在乡风文化的传承和重塑过程中，需要有文化、会引导的教育人才；五是在农村民生领域，需要爱农村、肯扎根、愿奉献的服务人员。然而在目前农村人居环境治理过程中，人才缺失问题尤其严重，具体表现为“留不住，请不来”的畸形状态，并且缺乏有效的人才引进机制。究其原因，一是政府在引进人才方面的财政投入不足，工资待遇低，对于专业人士缺乏吸引力；二是人才常驻保障机制不健全，配套设施跟不上，往往是留得住人、留不住心，人才流失的风险大；三是地区综合实力落后，竞争力/理论探索/图 1人居环境构成系统模型人类系统居住系统5.人居环境4.经济情况3.能源情况2.系统总原则1.环境整体性支持系统社会系统自然系统图 2农村人居环境治理分析框架政策网络模型（治理主体）乡风文明（纽带）地域网络（中央部委）府际网络（地方政府）专业网络（专业人员）议题网络（媒体组织）生产者网络（相关企业）消费者网络（村民）生态环境（载体）社会环境（功能）人居环境系统（治理目标）基础设施（服务）居住条件（保障）经济环境（驱动）29山西农经/2022 年 4 期不足，发展前景不好。3.4村民参与度低、依赖性大，不能充分把握参与的机会和途径“治理”一词不同于“管理”，管理强调单一主体和单一方向，而治理则强调多方主体的共治，包括政府、社会组织、村民等。目前，农村人居环境的治理主要是政府主导，村民的参与积极性并不高。其具体表现，一方面是村民对于农村集体事务漠不关心，对各级政策缺乏了解和认识，将本村的治理发展问题全部寄希望于政府，对公共权力依赖心理较重；另一方面是村民在自身权益受到侵害时选择沉默，维权意识薄弱，同时对政府持怀疑态度，缺乏信任感。究其原因，一是传统文化观念中“清官情节”作祟，村民对干部依赖较强；二是政府没有提供多种多样多主体的参与渠道，村民参与治理无门；三是政策宣传和社会动员不够，治理主体之间信息沟通不畅。4农村人居环境治理路径建构4.1强化政策顶层设计，优化治理资源配置顶层设计要求从系统论角度出发，从全局角度对各要素进行统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。在加强乡村生态人居环境治理方面，政府应当注重合理配置治理资源，将资源适当向欠发达地区、需发达地区倾斜，促进国家基本公共服务均等化，为乡村发展提供更良好资源，缩小城乡发展差距，促进城乡一体化。4.2完善治理法律体系，健全监督管理体制就立法层面而言，生态人居环境治理需要法律法规在制度层面的保障方可有效推进。就监督层面而言，应发挥多种监督主体的作用，内部监督与外部监督相结合，公共权力、大众媒体与民众相互协作，从而建立完善的监督体系，对政府和企业予以切实有效的监督。4.3大力发展生态产业，转变经济发展方式充分发挥地域优势，用生态产业撬动产业振兴，围绕“生态+”“旅游+”“互联网+”模式发展适合本地的特色产业，创新发展思路，转变经济发展方式，使原来的粗放式走向集约化。关闭污染严重的企业或运用倒逼政策促使其产业升级。积极鼓励农民、企业发展生态特色产业，延长农产品产业链，实现地域网络合作、产供销一体化，让生态产业成为村庄名片，助力乡村产业振兴，实现经济发展和环境保护同步前行，真正践行“绿水青山就是金山银山”的理念。4.4合理规划建设布局，提高农村景观“颜值”政府在美丽乡村建设中，应对人均居住面积、建筑密度、房前屋后景观、房屋设计样式进行预期规划，保证居民住房采光条件，破除村民守旧思想，加大老屋旧房改造力度，实现整体与局部相协调。合理布局学校、商业网点、民政网点，优化布局结构，方便民众生活。加强道路交通、垃圾回收站和公厕建设，提高街道整洁度，消除农村以前的脏、乱、差现象，真正实现农村景观“颜值”整体转变，从“素颜”到“美颜”。5结论与讨论以政策网络理论为分析视角，系统总结了我国农村人居环境治理问题及其产生原因，并提出了具体的治理路径。研究发现，农村人居环境应被看作一个广泛、多层的复合系统。必须充分发挥农村人居环境治理各主体的作用以形成治理合力，从全局入手促进农村人居环境各方面的整体提升。在具体的治理过程中，应坚持四大原则。第一，以人为本原则。重视人的主体地位，明确生态人居环境当中应当由人治理，并最终回馈到人，切实提高人的生活质量。第二，生态性原则。不能以牺牲生态的代价换取经济价值。第三，科学性原则。一是技术层面的科学性，即对于科学技术的应用。科学技术对人类社会的发展有很大推动，在生态人居环境治理中能发挥极大作用，要积极运用多种新兴技术、妥善运用科技成果，解决建设中疑难杂症，创造宜居生活。二是方法上的科学性，即专业化和针对性。专业的事情要交给专业的人用专业的方法来做，要重视专业人才的引进，对症下药，才能有效解决相应问题。第四，独特性原则。强调因时制宜和因地制宜，在农村人居环境治理中要结合当地实际、设计本土方案，做到“一村一品”，富有文化底蕴、环境基础和经济实力，让村庄真正“看得见山，望得见水，记得住乡愁”。参考文献：1 李伯华，曾菊新，胡娟.乡村人居环境研究进展与展望 J.地理与地理信息科学，2008，24（5）：70-74.2 文春波，武洪涛，冯德显.基于微观视角的伏牛山区农村人居环境现状分析及对策 J.地域研究与开发，2020，39（6）：133-137.3 吴良镛.人居环境科学导论 M.北京：中国建筑工业出版社，2001.4 鞠昌华，朱琳，朱洪标.我国农村人居环境整治配套经济政策不足与对策 J.生态经济，2015（12）：155-158.5 赵霞.农村人居环境：现状、问题及对策以京冀农村地区为例 J.河北学刊，2016（1）：121-125.（编辑：季鑫）30