整体系统观下中国行政法治现代化的内涵与完善_张一雄.pdf

整体系统观下中国行政法治现代化的内涵与完善“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”1是党的二十大报告所提出的新时代新征程上中国共产党的中心任务，也是贯穿党的二十大报告全篇的中心命题。作为一个推陈出新的重大概念，“中国式现代化”今后必将引领我国上层建筑以及各个行业领域的创新发展。从科学内涵到本质要求再到重大原则，党的二十大报告全方位地对“中国式现代化”进行了阐释，这为法学界深入研究法治现代化提供了政策依据与理论范式。就中国的法治理论与法治实践而言，一方面，中国式现代化的切实推进必然包含法治现代化。在西方国家历史进程中，现代化通常指的是经济现代化，但中国式现代化则是全面现代化，其“全面性”不仅体现在总体的国家现代化上，也体现在各个领域的现代化上。从经济到政治，从文化到社整体系统观下中国行政法治现代化的内涵与完善张一雄内容提要“中国式现代化”是贯穿党的二十大报告全篇的中心命题。中国式现代化的切实推进必然包含法治现代化，在法治现代化中，行政法治的现代化不可或缺。以法哲学为基础的整体系统观的引入，为法治现代化的深入推进提供了方法论。中国行政法治现代化具有丰富的理论内涵、牢固的实践根基、高远的价值取向。基于整体系统观的方法论视角，为推进中国行政法治现代化建设，在宏观层面上需从“理念引领顶层设计模式塑造”三个维度升级行政法治系统，坚持以习近平法治思想为指引，深入推进法治政府建设实施纲要，打造政府与公众双向互动的模式；在微观层面上需加快构建完备的行政法律规范体系，持续健全高效的行政法治实施体系，逐步加强严密的行政法治监督体系。关键词中国式现代化行政法治现代化整体系统观内涵逻辑系统完善张一雄，南京工业大学法政学院副教授、基础设施法治研究基地主任本文为2021年度江苏省教育厅高校哲学社会科学研究重大项目“新文科建设背景下江苏高校工程与法律复合型人才培养机制研究”（2021SJZDA143）、国家社会科学基金项目“行政组织法视角下行政授权法律定位研究”（22BFX034）的阶段性成果。1本书编写组：党的二十大报告辅导读本，人民出版社2022年版，第3页。157DOI:10.13858/32-1312/c.20230328.005江苏社会科学2023年第 2 期会，从生态到军事再到法治，各个领域的现代化发展均属于中国式现代化的范畴，多维一体的现代化模式才是中国式现代化的题中之义。就法治现代化而言，党的二十大报告中23次出现“法治”概念，并首次用专门章节对全面依法治国、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家作出统筹部署。另一方面，在法治现代化中，行政法治的现代化不可或缺。行政法治上端连接国家机关等行政主体，下端触及人民群众等行政相对人，与整体法治之间存在内在关联，不可分割，共同处于同一个历史进程中。行政法治现代化是中国式现代化的应有之义与必由之路，具有丰富周延的内涵逻辑，需要全方位系统推进。一、中国法治现代化与整体系统观的引入根据二十大报告，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”是接下来全党全国各族人民的光荣使命，为此二十大报告提出了“六个坚持”，其一即为“坚持系统观念”。由此分析可以得出，“中国式现代化”是目标，“系统观念”是实现这一目标的方法之一。坚持系统观念的中国现代化是中国式法治现代化和中国行政法治现代化的前提，为实现中国行政法治现代化，就必须对建立在中国式现代化基础上的中国法治现代化的理论内涵、价值意义、逻辑方法进行深入诠释。1.中国法治现代化的理论依据与重大意义良好的法治状态是一个现代化国家有序运行的重要屏障，中国法治现代化的提出具有其理论依据，其直接来源于中国式现代化；中国法治现代化的提出也具有重大意义，对国内外都影响深远。其一，中国法治现代化直接来源于中国式现代化。现代化与现代性问题，是全球性现代化运动所提出的重大哲学问题。所谓现代化，指的是追求、实现现代文明的历史进程1。诚然，“现代化”最早是从西方发源的，三次工业革命均发端于西方，并给全球带来了革命性的剧变。就我国而言，早期的现代化追随的是西方现代化的脚步，因而并未提出诸如“中国式现代化”的概念；但二十大报告所提出的“中国式现代化”，则赋予了中国现代化进程以独特的内涵。自此，中国的现代化是全球独一无二的现代化样本，而非西方现代化的复制或延伸。也正是在这一意义的基础之上，中国法治现代化具有独特的历史进程和鲜明的中国特点2。在“中国式现代化”这一核心命题之下，中国法治现代化同样是全球独一无二的法治现代化样本。其二，中国法治现代化将对我国和世界产生深远的影响。中国法治现代化不仅具有重大理论价值和实践意义，而且具有重大历史意义和世界意义。一方面，对我国而言，中国法治现代化开创了中国法治发展道路。中华人民共和国成立至今，我国法学研究与法治发展取得了辉煌成就，特别是形成了习近平法治思想，构建了全面依法治国总体格局，有力夯实了“中国之治”的制度根基3。民法典 的颁布与实施、刑法 的十一次修正、法治政府建设的层层推进、黄河保护法 等生态文明立法的逐渐健全等无一不彰显着我国法治领域的现代化创新与发展。另一方面，对世界而言，中国法治现代化创造了人类法治文明新形态。法治发展模式并非定于一尊，真正的全球人类法治文明，应当是依据民族与国家的差异或有不同。自20世纪以来，不可否认的是我国的法治很大程度上是在借鉴与模仿西方的法治理念与法治模式基础之上逐渐发展起来的。然而，自由主义法治理念是西方思想家和理论家对于资本主义法治乃至政治秩序的浪漫化的想象和理想化的描述，是对法治现象的虚幻化认识4。立1李维武：大家精要：徐复观，陕西师范大学出版社2017年版，第110页。2张文显：中国式法治现代化道路，中国社会科学报 2021年10月15日。3周佑勇：百年来中国共产党铸造的辉煌法治成就与宝贵经验，理论探索 2021年第5期。4顾培东：当代中国法治话语体系的构建，法学研究 2012年第3期。158整体系统观下中国行政法治现代化的内涵与完善足于中国式现代化，当代法治需要更新为社会主义法治理念，发挥其作为话语体系上层基础的“元理论”指导性价值。2.中国法治现代化推进中整体系统观的引入根据二十大报告，把握好世界观和方法论、运用好立场观点及方法是继续在实践基础上进行理论创新的首要措施。系统观念作为新时代中国特色社会主义思想的方法论之一，必须始终加以坚持。法治建设是一个系统工程，中国法治现代化不是某一部门法领域某些制度与机制的创新，而是整体的法治系统的创新。基于我国巨大的人口规模和复杂的法治现状，法治的中国式现代化显然无法轻巧地通过某些制度的部分革新来完成。因此，必须以系统观念这一方法论为上层指引，指导各个部门法治的具体发展。“整体系统观具有两个基本面向，其一是整体性，其二是系统性。”1整体系统观作为中国法治现代化推进的方法论，具有法哲学基础。从法哲学维度探寻整体系统观的渊源，可以触及来源于域外的马克思主义哲学和来源于域内的中国传统法律文化哲学。其一，马克思主义哲学中的唯物辩证法为整体系统观提供了哲学滋养。唯物史观和唯物辩证法是马克思主义史学科学理论的两大基石，其中的唯物辩证法是整体系统观的直接哲学资源2。根据唯物辩证法，事物是普遍联系的，要用全面的、发展的眼光看待事物与问题。因而，现代化进程同样需要以整体的、系统的视角来看待法治。当然，需要说明的是，域外的法社会学学者卢曼也创制了其所谓“社会系统论”的系统论思想，并对西方哲学和社会发展造成了较大影响。立足于中国特色社会主义制度，中国法治现代化的理论资源应当首先从马克思主义哲学中汲取养分。其二，传统中国生活世界的法律哲学为整体系统观提供了历史脉络。中国古代社会同样是一个哲学社会，仁义礼智信、天理国法人情、“中庸之道”、“天人合一”的法律观等无一不体现着古代中国的法哲学思想。同时，传统中国的法律生活世界也是一个高度自主性的法律系统3。法律系统意味着我国古代的法律并非零散化、碎片化的条文堆叠，而是具有明显的秩序化倾向。从通说意义上的中国第一部成文法典战国李悝所著的 法经 到秦律汉章再到唐宋元明清诸律，虽带有各种时期或朝代的特色，但此法律系统是始终维持其一贯性的4。中华法系固有的整体系统观方法论，同样为中国法治现代化提供了本土方法论。二、整体系统观下中国行政法治现代化的内涵逻辑作为一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，中国式现代化的法治推进是多维的立体呈现。行政权是国家权力中最需要控制的权力，行政法治是政府行为受到正义之法的约束，行政法治是法治的重点5。那么，在中国法治现代化之下，应当构建一种什么样的中国行政法治现代化呢？在明晰了中国法治现代化的理论依据、重大意义与逻辑方法之后，中国行政法治现代化的内涵逻辑也就呼之欲出了。整体系统观是中国式现代化和中国法治现代化深入推进的方法论，同样也是中国行政法治现代化的方法论。整体系统观分为“整体”和“系统”两个部分，因此，对中国行政法治现代化的内涵逻辑，也要从整体和系统上加以把握。从整体的历史进程上看，中国行政法治现代化内含于法治现代化与1秦天宝：习近平法治思想关于生态文明建设法治保障的重要论述：整体系统观的视角，政法论坛 2022年第5期。2朱慈恩：中国马克思主义史学家对唯物辩证法的传播与运用，理论探讨 2022年第4期。3公丕祥：中国式法治现代化新道路的内在逻辑，法学 2021年第10期。4张晋蒲、陈煜：辉煌的中华法制文明，中国社会科学出版社2015年版，第49页。5孙笑侠：法律对行政的控制，光明日报出版社2018年版，第21页。159江苏社会科学2023年第 2 期中国式现代化的过程之中，因而与之部分共通；但从系统的内部运行来看，中国行政法治现代化是行政法治的现代化，又具有中国行政法治的独特意蕴。为全面分析中国行政法治现代化的内涵逻辑，需要从理论内涵、实践根基、价值取向三个维度出发，释明其科学内涵、历史演进与未来拓展，进而对中国行政法治现代化进行学理化阐释、写实性叙事与法理化凝练。1.中国行政法治现代化的理论内涵诚然，“任何一个国家的行政法治都由一定的制度、规范、调控方式构成”1。不同国家的行政法治存在相似之处，也完全可以理解。但是，在中国式现代化的视域之下，中国的行政法治内涵必然不同于西方的行政法治内涵。第一，中国行政法治现代化是整体规范系统的行政法治现代化。“行政法的正式定义是，规定执行公共政策的政府各不同部门的组成、程序、权力、义务、权利和责任。”2同民法、刑法等一样，行政法是主要的部门法之一，在中国法治现代化过程中履行的是限制政府权力、保障公民权利的基本职责；但同民法、刑法不同的是，行政法没有一个主要的或者基本的法典，而是由许许多多的法律规范所构成的法律群，这就使人们很难把握行政法的整体性3。行政法律关系涉及的主要是法律主体和法律行为。行政主体和行政相对人二者在行政过程中常常是存在利益对立的，法律关系的复杂与统一，使得行政法功能的确定要比其他部门法复杂得多。事实上，公法的核心是权力与权利的关系，行政法治的核心问题就在于公权力与私权利的关系，行政法的一切问题都围绕着这一对关系展开，整个行政法治的现代化过程，就是制约公权力与保障私权利的过程。因此，作为行政法治的核心，权力与权利的法律关系是行政法治在中国式现代化过程中必须深切把握的重要问题。在中国特色社会主义新时代实现中国行政法治现代化的进程中，必然需要将行政法作为一个整体系统来看待，并将“权力-权利”这一法律关系作为主线贯穿行政法治的全过程；所谓中国行政法治现代化，也必然是行政法整体规范系统的现代化。第二，中国行政法治现代化是超大规模国家的行政法治现代化。在中国，“法治的稳定性、一般性与社会治理的变动性、复杂性的矛盾可以说是世间罕有”4。无论是经济活动还是行政管理运行抑或违法犯罪打击，国家规模的超大量级和统一的中央政府带来的超高压力都是西方国家的数倍。在中国，良好的行政法治比在任何国家都重要，因为中国的行政法治所面对的是数以十亿计的行政相对人，所处理的是数量巨大的行政案件；在中国，良好的行政法治比在任何国家都成效明显，因为其带来的正向反馈会排山倒海、声势浩大地巩固国家