政府会计制度改革下行政事业单位财务管理探究_光磊.pdf

70财务管理政府会计制度改革下行政事业单位财务管理探究光磊淄博市博山区财政局山东淄博摘要：政府会计制度改革是新时期发展的需要，是全面深化财税体制改革的重要举措，对提高行政事业单位预算及财务管理水平、全面实施绩效管理、建立现代财政制度有着深远的影响。本文结合政府会计制度改革发展进程，通过分析对行政事业单位财务管理的影响、实施过程中的问题成因，从加强财务团队建设、提高资产管理水平、完善财务管理制度、加快信息系统建设以及强化审计监督等五个方面，提出了深化政府会计改革并提高财务管理水平的建议与举措。关键词：政府会计；会计制度改革；行政事业单位；财务管理党的十八大以来，我国经济社会持续健康发展，行政体制改革取得了重大成就。通过深化放管服改革、提高政府执政透明度进一步激发了市场活力，与此同时，逐步改善阻碍改革过程中体制、机制的不足，新政府会计制度正是在这种背景下应运而生的。会计制度改革为行政事业单位的财务管理水平提升、政府施政信息公开等创立了坚实的理论基础和实践机制，为国家行政体制改革的推进提供了有力保障。一、政府会计制度改革进程概述长期以来，我国行政事业单位的会计体系一直是以收付实现制下的预算会计为主。随着改革开放的逐步深入，我国已从计划经济时代过渡到了社会主义市场经济时代，传统政府会计体系已经不适应经济发展的需要。为此，政府部门、学术界及理论界一直致力于政府会计制度改革的推进工作。2001年出台了财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法 和政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法；2002年出台了 行政事业单位会计决算报告制度；2003年出台了 地方财政实施财政国库管理制度改革试点年终预算结余资金会计处理的暂行规定；2010年出台了权责发生制政府综合财务报告试编办法；2014年修订了 中华人民共和国预算法；2015年出台了 政府会计准则基本准则；2016年出台了14号具体准则（存货、投资、固定资产、无形资产）；2017年出台了56号具体准则（公共基础设施、政府储备物资），同年发布了 政府会计制度行政事业单位会计科目和报表；2018年出台了79号具体准则（会计调整、负债、财务报表编制和列报）。至此，政府预算会计与财务会计适度分离又相互衔接的政府会计核算体系构建完成，实现了由收付实现制向权责发生制的转轨，全国范围内的行政事业单位均于2019年1月1日起开始全面实施新政府会计制度，建立了有中国特色的政府会计标准体系，开启了中国政府会计改革的新征程。此次政府会计制度改革，一是规范了各级政府会计核算。解决了原来十几个会计制度并存，会计政策、核算口径和会计处理方法不一致的矛盾，为政府决策及公共事务管理提供了准确、及时的会计信息。二是满足了建立现代财政制度的要求。通过财务会计规范的会计信息披露及财务报表列报，为决策提供更详尽的数据；扩大政府会计核算范围后，在一定程度上防范了隐性负债风险、抑制了官员腐败，提高了政府执政透明度。三是促进了全面预算绩效评价体系建设。引入权责发生制的新政府会计制度，能将财务成果与预算执行有效搭建对应关系，为全面预算管理奠定坚实的基础。二、新政府会计制度的变化及对行政事业单位财务管理的影响1.搭建了政府会计核算新模式新会计制度改革提出了 双功能双基础双报告 的模式，即新会计体系需要能够发挥财务会计与预算会计双重功能作用；需要将权责发生制和收付实现制双基础相结合；并能够及时出具决算报告和财务报告。采取 双分录 对日常的经济业务进行会计处理，并以 平行记账 的方式反映会计及预算信息。这对于加强行政事业单位的财务管理和组织治理、稳步推进行政事业单位制度建设均起到了极大的促进作用。2.统一了会计政策及会计制度政府会计基本准则和具体准则实施后，同时废止了行政单位会计制度、事业单位会计制度及准则，以财务管理71及医院、学校、科研单位等十二个会计制度，统一了制度口径、会计处理方及报表项目，提高了各行业的横向可比性。同时，由于对经济业务事项的确认、计量、记录建立了统一标准，行政事业单位在对主管部门、审计部门、社会公众披露相关信息时，其可理解度、透明度进一步的提高，有利于接受内外部监督的同时，极大地加强了各单位内部控制及财务管理力度。3.大幅提升了会计核算质量权责发生制原则引入政府会计制度的同时，势必带来了应收应付、固定资产折旧、基础设施、资产减值损失等会计概念运用，极大地提升了会计核算质量，能够全面地反映出各期间真实的财务状况，有助于进行实时财务监督及管理。与此同时，按照收付实现制原则进行的预算会计核算，不但能够满足预算工作的需要，还能够弥补权责发生制的缺点，避免由于账面利润丰盈但资产负债流动性差而导致的财务风险。两种原则相辅相成，推动了行政事业单位财务管理水平的提高。4.加强了资产管理水平新政府会计制度加强了资产核算，强制要求对固定资产、无形资产进行折旧和摊销，解决了资产价值高估、与实际情况不符的缺陷；增加了公共基础设施等科目，解决了资产分类标准不规范的问题，减少了资产管理中的漏洞；强化了资本性支出及费用化支出，确保了资产入账价值的可靠性；加强了对资产的确认、初始计量、后续计量及披露要求，加强了资产清查及资产价值核查力度，降低了因资产管理漏洞而可能带来的国有资产流失风险。5.全面反映了单位运行成本行政事业单位的运行成本包括人力资源成本，例如因开展各项公务活动而付出的公务成本，为公务活动提供设备、场所等设施而建设及维护所消耗的设施成本，以及履职过程中因交叉管理、工作环节过多而产生的部门间协调费用等。通过新政府会计制度设计，使成本费用项目的划分更加合理，有利于通过对运行成本结构的财务分析，优化工作流程，简化办事程序，厉行节约，从而实现财政资金的合理配置与高效利用。6.整合了基建会计核算按照改革前的会计制度，对于基本建设投资的会计核算，需要按照有关基本建设会计核算的相关规定，单独建账并对建设工程成本单独进行会计核算，同时，要求将基建账的相关数据按期并入单位大账。政府会计制度改革后，各单位对基建项目按照制度规定统一进行会计核算，在单位 大账 下专设 在建工程科目进行会计核算，不再单独建账。大大简化了单位基建业务的会计核算，漏记漏并现象得到改善，提高了会计信息的完整度，更有利于建设单位对于基建资金使用监控、项目成本分析等财务管理方面的工作。三、行政事业单位实施新政府会计制度存在的问题1.人员综合素质有待提高新会计制度推行 双功能双基础双报告 模式；采用双分录及平行记账方式；引入了权责发生制原则；会计要素及一级会计科目由原来的五要素、34个增加到了八要素、103个等。会计核算精细化水平的提高导致短期内财务人员工作量增加，更重要的是，因制度理念的变革颠覆了财务人员的传统认知，由于理论及实践的欠缺，对新会计制度的理解不够深入，部分财务人员难以适应复杂的经济业务处理，从而也导致财务人员的工作难度陡增。同时，会计基础工作质量的提高，要求各单位的财务管理水平更进一步提升，这也对财务管理人员提出了更高标准。但目前部分单位的后续教育工作仍有欠缺，加之财务管理人员自身因素影响，财务管理人员综合素质仍然薄弱。2.财务管理制度不健全在新政府会计制度实施过程中，部分单位没有制定或更新与新会计制度相配套的财务管理制度，日常工作中缺乏原始凭证的获取渠道，原始附件不规范，会计估计及职业判断具体依据不充分，对原始凭证的审核也缺乏具体参考。由于相配套的财务管理制度不完善，对本单位的会计政策、会计科目运用、辅助核算等缺少必要的制度化解释及实施细则，导致部分单位的财务人员在实操环节对政府会计准则理解不一，对同一经济业务事项的会计处理方式多种多样。另外，配套制度不健全，使得部分单位的财务报告编制及财务信息披露亦不规范。同时，由于部分单位的预算管理制度、政府采购制度、资产管理制度和内控制度不健全，导致会计环境粗劣，不利于新制度的顺利实施。3.资产管理难度增大政府会计制度改革后，资产管理及核算幅面拓宽，加大了工作的复杂性，增大了资产管理难度。一是对于固定资产的管理方面。由于部分单位没有资产管理部门，使用部门仅负责实物管理，财务部门仅负责账面资产核算，且因为信息交流及流程不畅，导致资产在购置、使用、维护、转移、清查、处置等环节信息脱节，造成账实不符。二是对于在建工程的管理方面。由于受工程项目的设计变更、停缓建、竣工决72财务管理算滞后等因素影响，导致在建工程余额巨大且长期存在，即便资产已实际交付使用，但始终由于各种因素而无法结转，所以其因跨度长、占比重而对资产管理的影响较大。三是公共基础设施管理方面。由于部分单位缺少对代管公共基础设施折旧的具体规定，致使无法进行折旧处理。同时，改扩建支出与日常维护保养费用支出混淆，导致改扩建专项资金监管不到位，资产价值核算不准确。4.信息化仍需整合财务信息化建设是确保新会计制度执行效率及效果的技术保障。新会计制度实施后，各级单位能够在信息化系统建设上投入更多的精力与财力，在一定程度上确保了制度的顺利转轨与落地。但目前部分单位信息化系统百花齐放，由于缺乏宏观的整体信息化建设框架设计，各系统间的兼容性差、重复作业频繁。财务信息系统与预算及绩效系统、资产管理系统、合同管理系统、国库集中支付系统等无法实施有效数据对接，财务信息化总体水平仍需提高。四、深化政府会计制度改革，提升财务管理的举措1.加强财务队伍建设一是财务人员自身要积极参加学习，理解并掌握新制度的相关要求，努力提高个人专业技能及理论水平；二是在实际工作过程中勤于思、敏于行，能够将财务专业知识与业务结合起来，为单位领导及相关部门提供有力的决策支撑；三是各单位应提供更多的培训机会，为财务人员的岗位技能培训、管理能力培训、创新能力培训等创造有利条件；四是充分发挥对财务人员绩效考核结果的运用，选拔任用具有爱岗敬业、综合能力强的优秀财务人才。2.提高资产管理水平一是加强固定资产管理，成立固定资产管理小组，协调解决资产购置、调拨、使用及维护、处置等环节信息不对称的问题，建立完善、清晰、部门联动的固定资产管理流程。二是加强在建工程管理，对于已交付并办理竣工决算的项目，应加快办理相关手续及时转固；对于已交付尚未办理竣工决算的项目，在核查造价、折旧政策等基础上明确管理程序，及时暂估入账。三是加强公共基础设施管理，注意资本化及费用化的区分，各单位可结合实际提出具体的指导意见，以准确反映公共基础设施的后续支出。3.完善财务管理制度一是各单位要根据新政府会计制度要求，对本单位的财务制度进行补充完善，制定适合本单位的具体会计政策、财务报告编制要求、会计档案管理等。二是规范合同管理制度，合同是权责发生制下收付款项的重要依据，健全合同谈判、评审、订立、执行、登记等系列合同的管理制度，明确法律顾问、业务部门、财务部门的职责分工，确保经济业务有据可依、责任到人。三是完善资产管理制度，确定各类资产的定义，做好资产类别的划分，明确资产的使用部门及经管责任，完善资产的使用年限、折旧方法、坏账准备、价值重估等后续计量标准。四是加强本单位的预算绩效评价管理制度，完善预算指标体系及考核标准，提高公共资源的效率与效益性。4.加快财务信息系统建设一是通过会计信息系统与国库支付系统的对接，完成单笔收支业务从结算到记账的同步处理。二是通过会计信息系统与资产管理系统的对接，完成资产购置、使用、调拨、清查及处置过程的业务、财务信息统一。三是会计信息系统与预算、绩效系统的对接，能够更及时、准确地反映预算执行情况及绩效评价。四是会计信息系统与合同管理系统的对接，完成合同订立、审核、执行、核算、报告等全过程的管理与监控。因此，只有建立了财务信息系统的一体化，才能打破信息孤岛，形成完整的数据链，为政府决策提供高质量信息。5.进一步加强内外部监督一是通过内部审计部门加大对本单位内部业务的监督，同时与政府审计相互协同，共同推进政府会计制度的实施，在对会计信息质量及财务信息披露的专项审计过程中，加大对财务管理方面存在的问题进行督办整改，从而规范各级单位的业务活动并提升财务管理水平。二是充分利用第三方审计机构的客观性及独立性，使各级单位的财务管理透明度进一步提高。同