政府投资项目审批机制优化策略探讨_罗平.pdf

LOW CARBON WORLD 2022/11政府投资项目审批机制优化策略探讨罗平（重庆国际投资咨询集团有限公司，重庆 400023）【摘要】为解决当前政府投资项目审批中存在的各项问题，结合目前的行政审批工作进行分析，探讨政府投资项目工程建设顺利进行的有效途径，并对政府投资项目审批机制进行研究，同时提出相应的优化策略，以期为相关人员提供参考。【关键词】政府投资项目；审批机制；优化策略【中图分类号】D630【文献标识码】A【文章编号】2095-2066（2022）11-0196-030引言政府投资的目的是促进国家的可持续发展，这对社会的经济建设和社会和谐发展具有重要作用。在这个过程中，政府投资审批机制的作用变得越来越明显。在新的经济发展背景下，提高政府投资审批的质量是确保政府投资项目成功实施的关键。随着社会基础设施以及其他建设项目的迅速发展，财政投入持续加大，但在投资计划的初步制订、社会控制与执行等层面仍存在不同程度的问题，干扰了公共资本的合理利用。公共投资有助于稳定区域经济运行，调整地区产业结构和资本配置，为社会和私人投资提供良好的投资平台，为发展重点项目提供有力保证，是中央政府干预区域社会经济活动的重要金融决策手段之一。图 1 为政府投资项目审批流程。1政府投资项目审批的普遍短板1.1跟踪审批缺位加强对政府投资项目的审批，是确保各类生存基础设施工程建设规范的基础，在审批中扮演后续审批的角色，对于监督政府投资项目具有重要的实际意义。但目前，政府投资项目的后续审批仍然缺乏重点，主要政策后续审批也缺乏切入点。此外，在政府投资项目的实施阶段，项目的投资占项目成本的很大一部分，有些项目高达 80%左右，并且后续审批通常只在项目建设开始后进行，这使得在项目建设早期阶段遇到的问题很难及时解决1。跟踪审批模式如图 2 所示。1.2审批职能不清地方审批部门和财政部门均为各地政府投资项目审核的主体，因二者所在主管部门及在职责的协调层面存在不同，在对政府投资项目审核主体的划分与对审核职责的执行层面偶有拈轻怕重的情况，其权力的使用也出现信息沟通和配合不顺畅等情况。同时，二者出现职责和权利交错的情况，造成职责不清及监管失控，甚至会造成审批与监督成本的增加。另外，因政府投资项目审批对被审批单位来说图1政府投资项目审批流程申请人提交申请材料做出不予受理决定，并告知向有关单位申请不属于本单位职权范围内服务窗口首问责任人对申请当场审查做出处理申请材料不齐备或不符合法定形式一次性告知申请人补正的全部内容申请材料齐备，符合法定形式当场收件，并出具收件通知书业务主办股室审查（限 5 个工作日）局领导审批，做出予以同意或不予同意决定（限 3 个工作日）办公室制作决定文件（限 1 个工作日，不计算在承诺办结时限内）政务窗口首问责任人通知申请人领取决定文件（限 1 个工作日，不计算在承诺办结时限内）图2跟踪审批模式收集质量资料施工合同，质保资料核对工程实体、设计图纸、验收资料的一致性施工图纸，设计变更相关规范，验收资料三体一致三体不一致不采取措施通过监理、建设单位查明原因：施工质量不合格 原材料质量不合格 成品保护不好 未按规定程序验收口头通知审计意见单通知对象：建设单位、监理单位跟踪整改情况：整改合格 整改不合格 是否按规定程序进行整改验收合格不合格查明违反程序一方或多方记录质量问题经过记录质量问题经过，并查明责任方记入跟踪审计报告综合论述196DOI:10.16844/10-1007/tk.2022.11.047LOW CARBON WORLD 2022/11多属于二次审批，权责的不明晰也会给建设单位和施工单位带来人、财、物的负担，进而出现审批单位与被审批单位因审批出现工作矛盾，导致政府投资项目审批的职能不能有效发挥。2行政审批对政府投资项目管理的意义目前，大量的政府投资建设项目正在实施或即将实施，随着我国市场经济的进一步发展，政府投入项目规模也会进一步扩大。而对政府投资项目的工程造价管理则涵盖了项目的方方面面，政府投资机构可在工程各环节中从管理、技术、质量管理、合同、管理等角度采取措施，以实现项目动态管理，从而有效管理政府投资建设项目的工程造价问题。这不仅有助于政府项目取得最大的社会效益和经济效益，还能满足公共服务对象的需求，有利于社会和谐稳定2。行政审批流程如图 3 所示。3行政审批程序重组的保障与对策3.1科学制订投资审批项目计划为保障财政资金建设项目审查制度的运行，项目有关人员必须科学编制项目审查工作方案，把全面审查贯彻到建设全过程中，同时着重对隐蔽项目实施审查，结合工程造价方案，把实际建设成本控制在合理范围内。同时还要与有关主管部门建立沟通机制，形成完备的项目数据库，在对各类建设项目实施审查后，根据审查工作计划中出现的缺陷加以完善，对政府项目审查工作做出分类、分阶段指导。投资审批项目计划制订流程如图 4 所示。3.2加大概算评审与审批力度有关部门必须要严格分析和掌握工程概算的正确性、真实性和合法性，并加强对地方政府所投资建设项目概算的审查和批准工作，同时还必须在投资项目中严格审核分析工程概算编制工作，并审查是否出现私改项目内容、私扩项目计划范围的情况。相关部门在评估、进行概算编制时，应当以政府投资建设项目使用的有关信息、价格资料、相关收费政策及其项目所包含的相关规定等为参照依据，并按照国家有关部门的规定和标准进行编制。同时，相关人员在审核、审批政府投资项目概算时，还需要观察其规定内容中的投资是否符合相关要求，是否存在漏报项目或计划外项目等情况，还要对投资项目的项目精准度、定额指标的科学性、计价标准、价格真实性等进行分析3。政府投资项目概算审批流程如图 5 所示。3.3优化政府方出资代表对政府投资项目的财务监管首先，应不断加强政府方出资代表对政府投资项目财务监管工作重要性的认识，原因如下：监督项目资金的专款专用，可防止作为控股方的中选社会资本抽逃或挪用资金等情况的发生，确保项目顺利推进。降低项目全生命周期成本，提高运营效率，能促进项目的创新和竞争。监管财务报表的真实性，配合政府对项目绩效考核、定价调价，可以节约财政总支出。督导项目财务工作，配合实施机构、财政、审计等部门，规范项目运营管理，获取项目分红，实现国有资产保值增值。图3行政审批流程申请（申请人提出申请）接收申请资料受理（收到申请材料后，在规定工作日内决定是否受理）不属于本机关职权范围或不属于本范畴的不予受理，并当面或电话告知理由申请材料齐全，符合法定形式或按要求提交补正材料的，予以受理材料不齐全的，在规定工作日内一次性告知申请人补正全部材料审查相关部门对申请项目及有关材料是否符合法律、法规和国家产业政策上及土地、规划、环保、节能、其他行业准入规划等做出审查决定符合以上要求的，在规定工作日内予以审批（核），不符合上述要求的，不予以审批（核），并告知理由送达准予审批（核）的项目，制作公文，并在规定工作日内送达申请人相关部门结案（立卷归档）图5政府投资项目概算审批流程初步概算报批手续主要报批材料批复初步设计及概算申请函，项目业主提出申请项目初步设计和概算文本、评审报告，业主单位委托有资质的咨询公司编制及评审建设工程规划许可证，到住建委办理土地使用证，到规划和自然资源局办理图4投资审批项目计划制订流程初步业务活动审计计划执行风险评估程序识别和评价错报风险应对重大错误风险及选择审计方案进一步审计程序控制测试实质性程序评价审计证据编制审计报告质控部门独立复核授权人员签发报告审计工作底稿归档综合论述197LOW CARBON WORLD 2022/11其次，有关政府方出资代表对政府投资项目进行财务监管的制度安排，应在政府投资项目合同、项目公司章程等文件中予以明确。例如，规范政府方出资代表对财务监管人员的派遣方式，明确政府方出资代表对项目资金、运营成本、特殊专用账户等的监管职责，派遣财务监管人员的监管内容、监管方式，社会资本方的配合监管义务，以及在政府方参股的情况下，约定财务监管人员规避利益导向的措施等。最后，政府方出资代表应利用派遣财务监管人员等方式，切实参与政府投资项目的财务监管，帮助项目公司提高财务管理水平，规范财务运作，减少不必要的财务支出，提高项目公司经济效益；同时建立针对企业投资和企业管理资金活动的监控体系，在不干扰公众资金运行和企业经营的情况下，对社会企业的资金运行和经营实施有效监管。另外，项目各方投资代表要主动收集政府融资项目财务和其他财务资料，配合与社会融资方、项目机关、财务、会计等单位的工作，推动项目合理运行，确保项目安全、平稳地进行4。3.4加强审批过程监管及审批结果的复核相关单位要基于关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见 的审批管理条例，积极探索创新，全面加强后续审批管理工作。首先，对于不符合要求的队伍，建立社会中介机构和人员的准入和退出机制，实行黑名单管理。其次，建立后续复核工作机制。对于政府审批结果，不能简单地以社会中介机构审批结果代替，而是要对其审批的部分结果按照确定其准确性、公信力的重要原则进行重新核定，并对其审批的最终结果进行复核、核定。最后，加强对社会中介公司执纪监督和聘用人员的廉政教育。对进驻现场要求张贴、公示“四严禁”“八不准工作纪律”等内容，让相关机构在审批过程中接受社会监督，并且不定期对其廉政情况进行回访。3.5加强政府投资项目前期投资控制因为政府投资重大项目的投资额度大，项目纳入财政预算，公众认可度提高，所以对资金管理要求比较严。在进行前期资金管理时，有关部门必须在审核职能部门受理申请情况后，对递交资料基本完整的，基本满足申请要求的，在申请人做出承诺后优先予以审核批准。如申请者未遵守上述约定的，其他申请均不得批准，对之前申请的资料也进行撤销。对于项目估算、初步设计等概算，大于原项目概算 10%以上的初始设计概算，通常由国家重大项目发展和改革委委托的专家或顾问事务所进行评估论证后，还需要对重新编制的可行性研究报告进行审批。同时，委任投资监察人员对可行性研究报告批复后的项目投资实施动态监控，超过审批额度的部分经有关部门审查批准后，可实施对该部门工作的专项检查评估。为此，国家工程建设机构要根据重大项目前期情况，统一制定涵盖各年度项目、投资方案、重点项目动态分析方案、招投标过程和项目、工程设计变更和项目签证控制方案、工程建设内容和项目实施标准控制方案、重大项目投资控制风险评估和采取相应措施方案等重大建设项目投资管控方案、具体建设项目投资管控方案，并根据对建设项目中重大项目前期投资的“动态管控、主动管控、全程管控、全方位管控”对控制项目的关键实施重点控制，对具体建设项目投资控制提出可实施的指导性建议5。4结语对政府投资项目而言，通过概算的审核和核准，既能保证政府投资项目的收益得到有效保障，又能避免投资规模扩大带来的风险。政府作为项目投资的主体，要管好、用好政府资金，各部门要切实履行职责，运用信息化手段，分类制定政府投资项目的项目规划、立项决策、运行监管、资金拨付、绩效评价、制度流程，规范实施，实行全程跟踪审计、责任追究，确保项目资金使用安全规范。对于政府投资项目中存在的概算审批和审核难题，相关人员需详细分析，并对目前已有效改善的概算审查和审批环境进行深入研究，不断探索新的工作思路，保证政府投资项目的概算审查和审批，确保后续收益符合预期标准，从而带动基础设施建设等区域经济实现平稳发展。参考文献1 李粤麟，陈云贤.政府投资与私人投资的互补性：基于共同富裕时代背景J.金融经济学研究，2022，37（1）：169-180，192.2 叶丽莉.政府投资项目工程概预算分析策略J.今日财富，2021（21）：85-87.3 扈文秀，孔婷婷.政府投资对民间投资的影响效应：基于中国经济的实证研究J.国际金融研究，2014（11）：87-96.4 刘传卫.政府方出资代表对 PPP 项目财务监管存在的问题与对策J.中国乡镇企业会计，2020（1）：69-70.5 曹启龙，盛昭瀚，周晶，等.基于公平偏好的我国政府投资项目代建制激励：监督模型J.中国软科学，2014（10）：