治理能力现代化视域下城市基建的有效监管_蒋忆宁.pdf

治理能力现代化视域下城市基建的有效监管蒋忆宁（浙江财经大学 中国政府管制研究院，杭州）提要：首次站在国家治理体系和治理能力现代化视角分析了城市公益性基础设施投资监管问题，认为该领域的监管改革夯实了制度优势，而有效监管有助于进一步提升治理效能。从治理体系和治理能力现代化的内涵和要求出发，梳理出城市公益性基础设施形成有效监管需要关注的五大核心问题：监管行为是否规范化、监管动力是否内生化、监管过程是否交互化、监管信息是否透明化、监管主体是否多元化，并围绕核心问题有针对性地提出了实现城市公益性基础设施投资有效监管的政策建议。关 键 词：治理能力现代化；城市公益性基础设施；城市基建；有效监管；治理体系中图分类号：；文献标识码：文章编号：（）党的十八届三中全会首次提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；党的十九大报告中进一步明确了中国特色社会主义事业战略布局是包括“全面深化改革”在内的“四个全面”，并将国家治理体系和治理能力现代化与国家现代化目标相挂钩；党的十九届四中全会发布中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（以下简称决定），以中央全会的方式讨论了国家治理体系和治理能力现代化。党的二十大报告中明确将“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”作为二三五年基本实现社会主义现代化的总体目标之一，将“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来五年的主要目标任务。城市基础设施建设不仅对改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率，从而为推进新型城镇化建设、全面满足人民美好生活需要起到重要作用，而且运转良好的政府投资项目还能够带动社会有效投资、提供就业岗位、激发创新活力、刺激消费需求，对冲经济下行及重大公共事件对经济造成的影响，是积极财政政策最有效的手段之一。基础设施建设投资作为投资的重点之一，能够占到固定资产投资的四分之一左右，虽然目前我国基建存量已居世界第一，但基建存量的人均水平与发达国家相比存在明显差距，只相当于发达国家人均水平的 至。党中央和国务院高度重视推进城市基础设施建设，“十四五”规划提出优化投资结构，聚焦市政工程、基础设施、生态环保、公共安全、公共卫生、防灾减灾、民生保障等领域短板，在加快形成新发展格局下，城市群和都市圈战略对基础设施建设会有很大需求。党的二十大报告强调“深入实施新型城镇化战略”，要求“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。本文研究的城市公益性基础设施，是指完全由财政资金承担的、非经营性的城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称，主要包括道路桥梁等交通运输类设施、园林绿化等城市生态保护类设施以及人防系统等城市防灾类设施等。城市公益性基础设施因其非经营性而具有相对纯粹的公共产品属性，其排他性仅仅来源于使用人数过多形成的超负荷运转，对使用者来说不会有任何经济上的负担。城市基础设施建设的资金来源主要包括国家预算资金、国内贷款和项目自筹资金，自筹资金又包括城投债、信托贷款、委托贷款、政府和社会资本合作 经济管理 DOI:10.15891/62-1093/c.20221222.002等；而城市公益性基础设施投资项目由于项目建设周期长、投资资金量巨大且不具备营利性，建设费用通常主要由国家预算资金承担。高质量的城市公益性基础设施符合人民日益增长的美好生活需要，而高质量的政府监管必然推动城市公益性基础设施项目的有效投资。对城市公益性基础设施投资实施有效监管正是党的二十大报告中“提高城市规划、建设、治理水平”的应有之义，既可以激发实体经济的活力，发挥市场机制的作用，又有利于为人民提供更好的公共产品和公共服务，进一步促进政府职能转变、提升政府服务质量，为推动国家治理体系和治理能力现代化提供有力支持。一、城市公益性基础设施投资监管中的治理体系和治理能力现代化内涵（一）治理体系与治理能力现代化的内涵与关系国家治理体系是个多层次、多要素、多领域、多环节的概念，习近平总书记明确了国家治理体系在中国特色社会主义语境下的定义，将其总结为一套完善的制度体系：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。而制度的生命力在于执行，国家治理能力是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。治理体系与治理能力，是制度与制度执行能力的集中体现，高小平、熊光清等学者将其关系理解为“结构”与“功能”的关系、“硬件”与“软件”的关系。对于城市公益性基础设施的投资建设，政府从“投资者、建设者、管理者、使用者”多重角色向“监管”单一角色的转变，顺应了治理体系和治理能力现代化的改革需求。推进国家治理体系和治理能力现代化贯穿在推进全面深化改革、决胜全面建成小康社会、实现两个“一百年”奋斗目标的过程中，是“完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义”。经济体制改革作为全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用；党的十九大报告将“要素市场化配置”作为经济体制改革的重点，要求激发各类市场主体活力，同时转变政府职能，创新监管方式；党的二十大报告在提到“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”时再一次强调“更好地发挥政府作用”。监管，或称“管制”，是指具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为。公共性、外部性和自然垄断是城市公益性基础设施投资项目需要政府进行监管的决定因素；而城市基础设施在经济发展与社会稳定中具有战略性基础作用，要求政府必须对这一领域实施必要的管制，以保证城市基础设施建设的健康发展，促进经济增长，保障人民生活。结合基础设施投资项目实际操作流程，城市公益性基础设施投资监管应定义为：具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规对城市公益性基础设施投资项目全周期采取的一系列行政管理与监督行为。具体监管内容包括：工程项目的立项（准入）监管、预算资金监管、项目实施监管、项目质量监管等；监管对象为基础设施投资项目的建设单位；监管目标是解决项目实施过程中信息不对称、外部不经济等市场失灵问题，从而提高项目实施效率、保证工程质量、提升财政资金使用效益，最终实现项目社会效益、经济效益、环境效益最大化。（二）监管改革与治理体系现代化：夯实制度优势决定中系统表述了我国国家制度和国家治理体系的 个显著优势，而在城市公益性基础设施投资领域推进监管改革，破除了一直以来城市基建领域的体制机制障碍，进一步夯实了“把社会主义制度和市场经济有机结合起来”“坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展”“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉”三方面的显著优势。长期以来，我国大规模的政府投资项目管理实践活动并没有系统地上升为投资项目管理理论和科学，尤其在计划经济管理体制时期，出现了违背基本建设程序、盲目抢工期而忽视工程建设质量、不顾建设投资、不按合同进行施工管理与协调等主观随意性问题。随着我国投资体制改革的不断深 甘肃社会科学 年第 期入和工程建设的不断发展，“投资、建设、管理、使用”四位一体所造成的“责、权、利”难以廓清，政府投资约束软化，超投资风险防范制约机制缺失，“超预算、超规模、超标准”的“三超”现象、工程建设领域腐败等等时有发生，为了加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，年颁布的国务院关于投资体制改革的决定中明确提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。“代建制”的实施，改变了一直以来政府在基建项目中的多重角色，从制度上规避了政府自建自用管理模式下极易产生的“三超”现象。“代建制”模式下，政府和代建单位之间形成市场化合同下的委托代理关系，代建单位发挥专长，负责项目管理，政府则由原来的多重角色转变为监管角色，不仅“发挥了市场在资源配置中的决定性作用”，同时也“更好地发挥了政府作用”，优化了城市基建领域政府和市场的关系，最大程度发挥各方优势。同时，在供给侧结构性改革的背景下，通过实施有效监管，推动有效投资，发挥“投资对优化供给结构的关键作用”。说明城市公益性基础设施投资监管改革，在构建“高水平社会主义市场经济体制”过程中，彰显并夯实了“把社会主义 制 度 和 市 场 经 济 有 机 结 合 起 来”的 显 著优势。我国社会主义建设发展过程中，城市公益性基础设施投资项目的监管体制和监管方法在不断地改革完善。特别是改革开放以来，投资监管体制从宏观管理到微观运行的各个方面，在投资领域形成了以投资资金来源多渠道化、项目决策层次化、投资驱动利益化、投资方法科学化和在建设市场中引入竞争机制为特征的新局面。国家在加强政府投资建设项目的监管方面，吸收了国外的先进经验和科学方法，进行了一系列有助于加强项目管理、提高投资效益的改革实践，比如在项目决策阶段实行可行性研究，在项目建设实施阶段推行了招投标制、工程承包制、建设监理制等，引入项目绩效评价并将项目绩效评价贯穿事前、事中、事后全过程等。城市公益性基础设施投资的监管改革依然在推进并将持续探索和精进，这一动态的过程充分体现了“坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展”的显著优势。此外，在各地政府面临巨大的财政资金压力的情况下，提高财政资金使用绩效，实现公共产品的有效供给，有利于建立现代财政制度，推进经济体制改革；有利于加快政府职能转变，为人民提供高质量的公共服务，推动政治体制改革。由此看来，城市公益性基础设施投资监管改革在一定程度上夯实了“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉”的显著优势。（三）有效监管与治理能力现代化：提升治理效能对城市公益性基础设施投资实施有效监管，对加快实现政企分开、减少政府对微观事务的直接参与、促进政府职能全面归位具有积极作用，既能激发市场活力、打造经济新增长点，还能全面提升国家治理能力现代化。第一，有利于政府简政放权，加快转变政府职能。“代建制”下，由代建单位承担城市公益性基础设施的建设任务，发挥其管理效率和技术创新的优势，提升公共产品质量。政府方面，需要做好招标、监督和绩效跟踪评价等工作，减少了对微观事务的过度参与，从而可以集中精力加强制定发展战略、优化社会管理、强化市场监管等职责。政府和代建单位照合同办事，建立起长期的合作关系，弘扬契约精神，有利于政企分开、政事分开。第二，有利于提高财政资金使用效率，助力积极财政政策效能的发挥。近年来我国基础设施投资领域饱受诟病的原因之一就是投资效率不高、资源没有得到充分配置。财政持续“紧平衡”状态下，如何充分发挥积极财政政策效能，把有限的财政资源用在“刀刃”上，是政府更是纳税人最关心的问题之一。城市公益性基础设施投资是当前财政支出的重要领域，实施有效的监管，用有效的监管推动有效的投资，不仅能够提高财政资金使用效率，还能够助力积极财政政策充分挥发政策效能。第三，有利于创造民营企业进入公共投资领域的竞争环境，优化了民营企业发展环境，有利于呈现更优质的基础设施建设和公共服务。城市基础设施的质量，关乎一个城市的整体风貌、居民的生活品质、产业的运转效率等等，最终影响一个地区 经济管理 的对外吸引力、内生承载力，是城市发展的重要展示面和推动力。公用事业领域的垄断性由“市场失灵”所致，但随着科技的快速进步和民营资本的活力迸发，这种垄断性优势逐渐减弱，开始出现了“政府失灵”。政府向监管角色的转变打破了民营企业进入公用事业领域的不合理限制，大幅拓展民营资本的发展空间，激发市场活力和潜力，让专业的人做专业的事，利用市场机制提升基础设施和公共服务的品质，有利于优化营商环境，顺应了“促进民营经济发展壮大”的发展要求。二、城市公益性基础设施投资监管面临的核心问题城市公益性基础设施投资的