治理变革视角下党领导城镇化发展的“深圳样本”_房亚明.pdf

治理研究Research on Governance治理变革视角下党领导城镇化发展的“深圳样本”一、引言深圳的快速发展和崛起是改革开放以来党领导工业化、现代化和城镇化取得重大成功的经典范例。自改革开放时期的边陲小镇到现如今的超大城市，坐拥经济特区、自贸区、大湾区和示范区四重身份和地位的深圳，其城镇化的实践探索是伴随着我国工业化、市文/房亚明王佳宝场化和现代化而快速推进的。1978 年 12 月 22 日，十一届三中全会通过的中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报明确提出“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”1。44 年来，中国经济社会发展和生产生活方式的重大变迁，体现在各个领域各个方面的历史性变革，总趋势是现代化水平的快速提高，而城镇化水平是现代化的重要构成要素。深圳市统计局官方网站上的数据显示，1979 年到2021 年深圳的人口年均增加近40 万，国民生产总值增长近1.56 倍，充分证明了改革开放决策的科学性与正确性，以及摘要：改革开放以来，深圳成为我国快速城镇化建设与治理的典型范例。深圳的城镇化进程大致经历了政策引领下的渐进城镇化、市场经济驱动的快速城镇化，以及规划引领下的高质量城镇化三个发展阶段。深圳的治理体制机制因应形势与环境变化不断地变革以适应城市化进程的发展需求。在中国共产党的领导下，深圳在城镇化过程中通过理念创新、体制改革、运行机制变革和政府管理行为调整有效回应经济社会发展对城市治理的变革需求，从而满足了快速城镇化的发展需要，彰显了中国共产党以人民为中心的发展理念与价值取向。关键词：党的领导；城镇化；深圳样本；市域治理现代化中图分类号：D26DOI：10.13784/ki.22-1299/d.2023.01.00532/2023.1深圳先行先试治理变革取得的伟大成就。探讨改革开放以来中国共产党领导广大人民群众取得的重大成就，其中的维度之一是党领导城镇化的成效经验。深圳是在党中央、国务院、广东省委省政府支持下，顺应历史潮流与经济社会发展规律，积极探索，大胆创新，主动谋变的结果，是党领导改革开放与城镇化事业的生动缩影。到目前为止，有关深圳城镇化演进与治理的研究文献主要从以下三方面展开。一是深圳城镇化的发展历程及其经验启示研究。有学者将深圳经济特区改革开放的历史进程分为局部推进与初创奠基、全面推进与经济转型、创新优势与跨越式发展，以及深化改革开放和全面发展四个时期，并总结了深圳城市管理发展的成就与经验。2有的学者将深圳经济特区改革开放历程分为开创、全面推进、深化发展以及综合配套四个时期，并总结了经验启示以及未来展望。3也有学者总结了深圳四十年的发展变迁，从时代、实践以及价值三个维度审视与分析了深圳从“经济特区”到“先行示范区”过程中的基本问题，深圳经济特区 40 年的发展率先证明了中国特色社会主义制度、社会主义市场经济体制以及社会主义现代化道路的正确性。4有关深圳经济特区发展历程以及经验启示的研究丰富了深圳城镇化的研究视野和知识基础。二是深圳城镇化的逻辑架构和演变模式研究。经济特区的中国实践浓缩呈现了中国经济发展道路的内在逻辑，从沿海经济特区到沿河、沿边经济特区，再到自由贸易区、自由贸易港以及中国特色社会主义先行示范区的渐进式改革开放路径，为广大发展中国家提供了新的“特区范式”。经济特区是中国由计划经济向市场经济转型的一项重要机制,以特区为起点的渐进式、非均衡发展路径也是中国整体制度改革道路上规避风险的最优路径。5一方面,中国经济特区以其功能、使命的独特性丰富了世界经济特区的类型及世界经济特区发展史；另一方面,从理论和实践方面证明了中国社会制度变迁路径选择的国别性和中国特色社会主义道路的独特性与可借鉴性。6兴办经济特区是党和国家为推进改革开放和社会主义现代化建设进行的伟大创举，“中国特色渐进式改革”则是中国共产党的伟大探索。7将深圳的城镇化进程纳入改革开放的历史与变革中，拓展了深圳城镇化演进的思想逻辑和宏观视野。三是深圳城镇化进程中治理体制及机制的变革研究。从1980 年起，深圳市先后开展了10 次行政管理体制改革，在政治、经济、社会等方面取得显著成效。深圳行政管理体制改革最重要的是坚持了中国共产党的领导，未来深圳将会继续完善党的全面领导制度，更好发挥党总揽全局、协调各方的作用。8在社区治理体制改革方面，有学者认为深圳社区治理体制改革 40 年，实质是从传统到现代，从低级到高级的不断突破的现代化过程，深圳在城镇化社区治理方面注重协调党建、管理、服务和自治之间的关系。9也有学者基于制度经济学理论,构建了一个以政府为发起者主体的一般性三层制度变迁的分析框架,从而推导出两阶段制度变迁模式，并在此基础上分析了深圳经济特区的独特发展模式。在制度变迁的高阶阶段中,深圳发展宜采用诱致性制度变迁,这有利于发挥微观主体对制度改革的原始推动力,也能保障政府资源的后续拉动力。10深圳城市治理体制机制的变迁是深圳城镇化发展的重要维度，相关研究为总结党领导城镇化的历史与经验提供了知识资源和实践素材。总体而言，对深圳改革开放伟大成就及发展动态的研究较多，而从治理变革视角探讨中国共产党领导深圳城镇化进程及经验的文献鲜见。从第七次全国人口普查数据来看，截止 2021 年末，我国常住人口城镇化率为 64.72%，11人口居住空间实现从以农村为主到以城镇为主的重大转变，深圳正是实现这一转变的典型代表性 城 市。2019 年 2 月，中 共长春市委党校JOURNALOF THE PARTY SCHOOL OF CPC CHANGCHUN MUNICIPAL COMMITTEE332023.1/治理研究Research on Governance中央、国务院公布粤港澳大湾区发展规划纲要（以下简称 纲要），将深圳定位为粤港澳大湾区四大中心城市之一，要求发挥其核心引擎作用。12同年 8月，中共中央、国务院发布关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见（以下简称意见），党中央再次赋予深圳建设中国特色社会主义示范区的重要使命。13面对“双区”建设的新机遇和新挑战，总结回顾党领导深圳城镇化发展的经验得失，探讨深圳从一个“边陲小镇”快速发展为国家中心城市、超大城市的治理实践与逻辑机理，为进一步加强党对城镇化工作的领导提供“深圳样本”和经验素材，对全面建设社会主义现代化国家和推进市域治理现代化具有重要意义。二、党领导深圳城镇化的发展实践党的十一届三中全会作出了改革开放的历史性决策，深圳也随之开启了现代化事业和城 镇 化 实 践。1979 年 1 月，中央批准交通部香港招商局在深圳西部海岸创办蛇口工业区（占地面积10.85平方公里），同年 7 月正式运作，为深圳创办经济特区积累了宝贵经验。1980 年 8 月 26 日，第五届全国人大常委会第十五次会议批准了广东省经济特区条例，从总面积近 2000 平方公里的土地中划出 327.5 平方公里，正式设立深圳经济特区。受惠于毗邻香港的区位优势和中央给予经济特区的系列政策，深圳的经济与社会快速发展。特别是 1992 年后，国家的资源配置方式从计划经济体制转型为市场经济体制，大量的人口、资金和技术涌入深圳。深圳市统计局官方网站上的深圳第五、六、七次人口普查数据显示，深圳已经成为一个人口规模庞大的超大城市。当前深圳正在创建社会主义示范市，面对人口、资源与环境的巨大压力和挑战，深圳需要总结经验奋力前行，在城市治理现代化、精细化、智能化及城市韧性等方面走在全国前列。经 济 特 区 政 策 引 领下的渐进式城镇化发展阶段（1978-1991 年）深圳是改革开放政策的产物，也是党领导城镇化的成功范例。1978 年 12 月，党的十一届三中全会作出把党和国家工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。1979 年，面对亚洲四小龙的崛起和中国如何保留“球籍”的发展压力问题时，邓小平同志同意习仲勋同志向中央提出的设立“出口加工区”的设想。随后，中央正式批准在广东省的深圳、珠海、汕头以及福建省的厦门划出部分区域试办“出口特区”，后于 1980 年更改为“经济特区”。这是以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体希冀通过在沿海局部地区采取特殊的经济政策突破原有制度约束的伟大尝试，是沿海带动内地、先富带动后富的非均衡发展战略的重要探索，是利用东南沿海城市的地缘和通商优势实现率先发展的战略选择。1980 年 8 月 26 日，第五届全国人大常委会第十五次会议批准施行广东省经济特区条例，向全世界宣告中国经济特区的诞生。经济特区的优惠政策带来了资金、技术和人口红利，使得深圳成为全国最具吸引力的城市之一，大量的人口特别是广东落后地区和周边省份如湖南、江西、广西乃至贵州、四川等地的劳动力为了生存和发展而选择“东南飞”。改革开放初期的深圳坐拥毗邻港澳台和东南亚的地缘优势，来自香港、澳门、台湾地区和东南亚的境外资金特别是华侨华人的投资开始大量涌入深圳，“三来一补”和外资企业迅速发展，外向型工业迅速崛起使得本地大量的农业人口转变为非农人口，大量的农业用地转变为城镇工业建设用地，并通过人民生活水平的提高而吸引大量外来人员，深圳常住人口和城市户籍人口迅速增加。1984 年 1 月，邓小平首次视察深圳并欣然提笔题词：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的。”14此后他还为经济特区明确定位：“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，34/2023.1也是对外政策的窗口。”15邓小平同志的支持极大推动了深圳发展。这一时期深圳的城镇化发展主要得益于国家政策和外来资金、技术、人才等资源的双重推力，以工业化需求为导向，服务并依赖于工业化发展，实现了从无到有的实质性飞跃，为之后的城市建设和发展奠定了坚实的基础，深圳快速步入中等城市行列。经济特区的特殊优惠政策是深圳 20世纪 80 年代城镇化发展的主要引擎。市场经济推动下的快速城镇化发展阶段（1992-2011年）社会主义市场经济体制的确立为深圳城镇化提供了发展动能，党的领导推动深圳城镇化进入持续快速发展阶段。1992 年,党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，在市场与政府的双重推动下，深圳城镇化建设稳步前行。随着城镇化深入推进，中国区域经济发展呈现不平衡态势，城乡二元经济结构明显化，“特区不特”论愈演愈烈。一些人认为经济特区政策违反市场主体平等原则，建议党中央、国务院取消经济特区以示全国平等。针对“特区还要不要办下去”的争论和杂音，1992 年，邓小平发表南方谈话，明确肯定深圳经验并要求“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。深圳的重要经验就是敢闯。”15他还指出：“计划和市场都是经济手段。”时任中共中央总书记江泽民同志也于 1994 年在广东省委、深圳市委的汇报工作会上明确提出“三个基本不变”，即“中央对发展经济特区的决心不变，中央对经济特区的基本政策不变，经济特区在全国改革开放和现代化建设中的历史地位和作用不变”16，为经济特区发展以及深圳的城镇化提供了行动指南和前进方向。市场经济成为深圳城镇化跳跃式发展的“翅膀”，深圳的经济规模、人口规模与影响力持续扩大。中国经济快速融入全球化轨道为深圳城镇化创造了发展契机。进入新世纪，党中央对深圳的指导和关切也一如既往，胡锦涛同志在深圳经济特区建立 30 周年庆祝大会上的讲话中强调：“兴办经济特区是党和国家为推进我国改革开放和社会主义现代化作出的一项重大决策，是中国共产党人和中国人民在探索中国特色社会主义道路上进行的一个伟大创举。”17随着改革开放的深入发展，时任中共中央总书记胡锦涛同志和党中央抓住机遇推广经济特区之经验，决定再设例如上海浦东新区综合配套改革试验区等类似于经济特区的改革试验区。在党中央、国务院和全国的大力支持下，深圳敢闯敢试、敢为天下先，勇于突破传统经济体制束缚，率先进行市场取向的经济体制改革，在我国实现从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史进程中发挥了重要作用。特别值得一提的是，2010 年，国务