指导开展“1+N”省市协同立法的实践探索_马伟炜.pdf

582023.02 RENMIN ZHISHENG近年来，习近平总书记对发挥地方立法协同效能，开展协同立法工作作出重要指示。习近平总书记2021年在中央人大工作会议上指出，要抓住提高立法质量这个关键，增强立法的系统性、整体性、协同性，使法律体系更加科学完备、统一权威。习近平总书记的重要指示为我们开展协同立法工作指明了方向。2022年3月新修改的地方组织法规定省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法，将地方立法实践中的成功经验上升为国家法律。省人大常委会法工委按照党中央决策部署和省委工作要求，主动担当作为、创新立法机制、丰富立法形式，取得了新成果新经验。从2021年指导广佛两市围绕轨道交通开展协同立法，率先鸣响我省协同立法的“第一炮”，到同年指导汕头、揭阳、潮州三市开展潮剧保护协同立法，率先在全国开创了文化领域市域协同立法的先河之后，2022年再次指导五市开展粤菜促进发展“1+N”省市协同立法，首开省与所辖市不同层级主体协同立法又一先例。这些有益的实践探索，为我们指导设区的市开展协同立法积累了新鲜经验。以“1”统“N”精选协同立法项目省人大常委会法工委注重在指导设区的市精准选择协同立法项目上下功夫。结合我省和各市实际情况，围绕中心，服务大局，分区域、分领域研究推进协同立法工作，重点就跨区域城乡建设与管理、跨区域生态环境保护、跨区域历史文化保护等方面选准切入点，指导开展协同立法。2022年初，为贯彻落实习近平总书记关于加强技能人才培养的重要指示精神，贯彻落实就业优先战略和乡村振兴战略，贯彻落实省委推动“粤菜师傅”高质量发展部署要求，省人大常委会率先将制定粤菜发展促进条例列入本年度立法计划，并提出采用“1+N”省市协同立法模式加以推进。省人大常委会法工委以此为切入点，围绕作为粤菜组成部分，流行于珠江三角洲地区的“广府菜”、潮汕地区的“潮州菜(潮汕菜)”、客家地区的“客家菜”三大地方特色风味菜，迅速与相关设区的市沟通联系，征求N个市的立法意愿，以“1”统“N”，推动汕头、佛山、江门、梅州、潮州五个立法意愿较强、地域特色明显的市尽快将相关立法项目列入当年立法计划正式项目并报市委批准，争取实现当年立项、当年起草、尽快获得通过。以“1”带“N”建立协同立法机制省人大常委会法工委在指导设区的市开展协同立法的过程中，坚持机制先行，牢固树立“一盘棋”的思想，充分发挥统筹协调作用，探索构建全方位，多种模式协调联动机制，涵盖从立法计划制定、立项、起草、调研、论证、修改、审议、实施到协同立法的宣传、解释、清理等全链条多方面的协同共进，形成协同立法工作的整体合力。一是建立起草工作机制。通过组建立法工作专班，既充分发挥人大在立法中的主导作用，又有效整合各方面专业人才和实践人才，形成强大工作合力，进而提高立法效率和质量水平。粤菜省市协同立法专门成立由省人大常委会分管负责同志担任组长，省人大有关委员会、省政府有关部门以及五个开展协同立法的市派员共同组成的立法工作专班。五市也相应组建本市条例立法专班。省、市两级立法专班既互相协作，又相对独立，加强信息互通和资源共享，从而优化配置了两级立法资源和力量。二是建立立法调研工作机制。省人大常委会法工委通过提前介入，深入实地开展调研，了解掌握实际情况，摸准需要通过立法解决的主要问题，有的放矢，提高了立法的针对性、适用性和可操作性，确保法规务实管用。在制定粤菜发展促进条例时，省人大常委会就组成相关调研组分赴各有关市开展省市会同调研，工作专班深入到粤菜企业、“粤菜师傅”培训基地、特色餐饮聚集区、预制菜企业等场所开展实地调研，广泛听取相关从业人员和人民群众的意见建议，同时收集整理相关文件资料，共享调研成果。各市在起草条例前，也扎实深入开展立法调研。比如汕头就围绕潮指导开展“1+N”省市协同立法的实践探索 马伟炜思考探索本栏责编_曾雪敏592023.02 RENMIN ZHISHENG汕菜特色品牌的创建、发展、保护和传承等问题，深入基层和一线开展调研，力求制定的条例能突出本地特色，解决制约潮汕菜特色品牌发展的体制机制和要素保障问题。三是建立常态化沟通联系机制。通过推动签订协同立法合作协议、由点及面形成区域协调发展整体优势，共同打造区域法治建设新高地。如2021年省人大常委会法工委推动广州市和佛山市人大常委会法工委签订了关于加强两市协同立法的合作协议，全面加强广佛两市在重点领域协同立法。2022年9月又推动汕头、揭阳、潮州三市人大常委会共同签订关于开展三市协同立法的合作协议，整合了三市立法资源，形成“1+1+13”的效应。同时通过召开工作会议、联络员或者搭建平台等多种方式，定期或者在立法工作重要节点相互通报工作进程和动态，及时交流立法新思路新情况。比如粤菜省市协同立法，由省人大常委会召开工作部署会，进行部署，统一思想，明确分工。省、市两级人大通过政务微信、粤政易建立常态化沟通机制，努力形成“万能的群”，围绕立法的矛盾和焦点问题进行交流研讨，群策群力提高立法质效。四是建立论证机制。通过协同开展法规论证，邀请部分立法咨询专家、有关部门的同志参与，对各市条例的相关内容、有关问题进行论证。同时邀请开展协同立法的市一同参加。通过论证会，各市相互比较、借鉴，取长补短，求同存异，进一步提高立法质量。2022年11月底，省人大常委会法工委组织召开了五市粤菜协同立法专场专家论证会，邀请部分立法咨询专家以及省工业和信息化厅、省市场监管局、省商务厅等相关省直部门的同志参与。大家围绕五市条例中一些重点问题诸如广府菜、潮州菜（潮汕菜）、客家菜的定义，市与市之间如何协同、预制菜发展等发表论证意见建议，共同为五市粤菜条例出谋划策，把脉定向，为进一步做好条例的修改完善提供了有利支撑。五是建立培训交流研讨机制。结合需求，通过建立常态化培训机制，加强对协同立法人才培训。围绕我省协同立法重点，模式创新、机制完善、方式优化等问题加强开展协同立法理论研究，进一步发挥高等院校、科研机构在立法理论研究中的重要作用。2022年8月，省举办粤菜“1+N”省市协同立法实务研讨班，将省与市参加粤菜立法的相关工作人员集中起来，专题研讨、相互交流，共同研究、集中攻关。通过增设围绕省、市条例六部法规的制度规定进行“解剖麻雀”环节，先由五市进行立法展示，再由专家逐一点评，从普遍到特殊，从共性到个性，去粗存精、去伪存真、由此及彼、由表及里地进行研究发掘，充分发挥“兵团作战”“集体会诊”的智慧和效能，帮助省市两级立法队伍提高认识、增长见识、达成共识。以“1”助“N”提高协同立法质量省人大常委会法工委在指导设区的市开展协同立法的过程中，以制度机制为保障，将审查关口前移，坚持全过程跟进指导、重点环节审查把关，抓住提高立法质量这个关键，力求设区的市法规务实、精细、管用。在对五市粤菜条例的指导中，注重处理好省市条例之间，市与市条例之间的关系。指导各市围绕突出地方特色和小切口的立法要求，将法规做深做实做细做出特色。如在立法体例上，指导各市不搞“大而全”“小而全”，充分发挥地方立法补充、细化功能，避免照搬照抄上位法，坚持法为行立，需要几条则写几条。在选题和制度措施上，指导五市立足本地实际，避免同质化，因地制宜开展制度创新，切小、切准、切实、切好、切出各具特色的地方牌。如汕头主打“品牌”，佛山主打“名牌”，梅州主打“传统牌”，江门主打“侨牌”，潮州主打“精品牌”。在区域特色风味菜协同发展上，指导五市主动适应改革发展需要，围绕中心，服务大局，通过协同立法进行规则对接，机制衔接，形成法规制度合力，打破行政壁垒，实现合作共赢。如省条例规定县级以上人民政府根据地方特色风味菜协作发展需要，共同建立跨行政区划的协作机制，加强在促进地方特色风味菜发展方面的合作。潮州市条例就协同举办地方特色菜美食节，开发地方特色菜菜品和小吃，“粤菜师傅”技能大师工作室收徒传艺，组织对外交流、展示等事项建立区域协作机制作了规定。梅州市条例则利用赣闽粤原中央苏区市融入粤港澳大湾区发展的政策东风，对加强客家兄弟市之间在客家菜食材、名菜名录、文化传播、美食旅游、人才培养等方面的沟通合作作了规定。江门市条例也对协同广府地区其他市建立跨行政区域协作机制，搭建广府菜企业交流合作平台，推进广府菜标准化建设，加强区域合作作出规定。在合法性审查关上，按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，严把合法性标准，对照法律、行政法规、省的地方性法规，对各市的法规进行全面审查，确保与上位法不抵触，切实维护法制统一。党的二十大报告强调要以良法促发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。下一步，省人大常委会法工委将继续坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻落实党的二十大精神，勠力加强协同立法制度机制建设，指导设区的市拓宽协同立法领域，丰富协同层次、加强协同立法研究，努力提高协同立法质效，为区域协调发展提供有力法治保障。（作者单位：省人大常委会法工委）本栏责编_曾雪敏思考探索