政务数据共享裁量权的规制原则_卢荣婕.pdf

年 月第 期 第 卷 昆明理工大学学报（社会科学版）（）.，.收稿日期：基金项目：南京市法学会重点课题“智慧司法 人机协作 机制研究”（）；江苏省研究生科研与实践创新计划项目“数据产权的行政法治保障研究之类”（）作者简介：卢荣婕（），女，博士研究生，主要从事行政法学、数据法学研究。：.政务数据共享裁量权的规制原则卢荣婕（东南大学 法学院，江苏 南京）摘 要：政务数据共享的规范化既可避免行政资源的浪费，又能够从公共利益出发将共享限定在合理范围内。实践中对政务数据共享范围裁量存在引致性、概括性规定过多、操作空间过大等问题，为政务数据资源部门化提供了可能。为了破解上述困境，可以通过利益均衡原则、价值位阶原则、成本收益分析原则的引入，以待提升政务数据共享能力与水平，助力政务数据共享裁量权在高效流转和确保质量之间寻求平衡，实现完全共享类、受限共享与禁止共享界定的规则化、制度化与程序化，裂变式释放政务数据共享权益，保证政务数据共享权在满足行政能动性与保障数据安全的前提下得到充分行使。关键词：政务数据共享；共享裁量权；利益衡量；价值位阶；成本收益分析中图分类号：.文献标志码：文章编号：（）（，）：，：，数字政府得以高质量发展的前提是有效解决政务数据与其他类数据相互融合问题，政务数据的深度融合共享不仅可以为数据要素市场的培育提供数据资源，激活政务数据资产属性，还可以提高政务数据治理能力与治理水平现代化。通过对相关文献的梳理，可以发现我国对于政务数据共享工作的开展已经取得了一定成效，但大多都属于原则性、概括性规定，对于政务数据共享权何以行使，政务数据共享裁量权行使的限度如何，目前并没有得到很好的回应。具言之，如若想实现高质量推动数字政府建设、快速实现全国一体化政务大数据体系，首先需要实现政务数据共享效能的提高。目前，政务数据共享方式不统一、共享范围不确定、共享条件不清晰等问题仍然明显，导致政务数据共享裁量权过大，严重制约了政务数据共享红利的有效释放。因此，有必要深入研究政务数据共享裁量权存在的现实问题，通过引入政务数据共享裁量权规制三原则：利益衡量原则、价值位阶原则、成本收益分析原则，规范政务数据共享裁量权的行使，优化政务数据共享能力与水平，最终实现对数字政府数据基础的高质量供给。一、政务数据共享的分类分级现状随着信息技术不断地更新迭代，政府建设也由传统的科层式、条块式“物理政府”转变为扁平化、整体性的“数字政府”，通过政务数据开放与共享能够提供社会公众真正需要的政务数据服务或产品，而这项制度得以持续健康发展的核心在于海量政务数据的高速流转与处理。政务数据共享主要发生在政务部门间，可以是基于履行管理职责的需要从其他政务部门所获取或者是当其他政务部门需要政务数据资源时提供协助行为。（一）政务数据共享的中央立法根据政务数据性质予以分类分级式共享。从国家层面上看，可以将政务数据共享分类为无条件共享、有条件共享与不予共享三种类型。例如，年 月 日实施的 政务信息资源共享管理暂行办法 第 条提出政务信息资源共享应遵循共享为原则，不共享为例外，第 章规定政务信息资源分类与共享具体要求。第 条第 款规定，人口信息、法人单位信息、自然资源和空间地理信息、电子证照信息等基础信息资源的基础信息项是政务部门履行职责的共同需要，必须依据整合共建原则，通过在各级共享平台上集中建设或通过接入共享平台实现基础数据统筹管理、及时更新，在部门间实现无条件共享。年 月 日实施的 政务信息资源目录编制指南，按照政务信息属性分为无条件共享目录、有条件共享目录、不予共享目录。年 月 日实施的 中华人民共和国数据安全法 第 章规定政务数据安全与开放，从法律层面对于政务数据的开放与共享提出具体的要求。（二）政务数据共享的地方立法从地方层面上看，大多都是对于中央层面立法的简单重复，仅有少量地方立法对无条件共享、有条件共享与不予共享适用条件进行细化。例如，年 月 日实施的 福州市政务数据汇聚共享管理暂行办法 第 条规定，人口、法人单位、自然资源和空间地理、电子证照等基础数据资源的基础数据项属于无条件共享类政务数据。年 月 日实施的 信阳市政务数据资源共享开放管理办法 第 条也有相类似的规定。此外，还有为数不多的立法对于共享条件予以细化规定，如 年 月 日实施的合肥市政务数据资源共享开放管理办法 第 条第 款规定，健康保障、社会保障、食品药品安全、安全生产、价格监管、能源安全、信用体系、城乡建设、社区治理、生态环保、应急维稳、精准扶贫、政务服务等主题库的政务数据，属于无条件或有条件共享类政务数据。年 月 日实施的 贵阳市政府数据共享开放实施办法 第 条也有类似的规定。以“云上贵州”为例：除涉密政务数据外，其他类政务数据统一上传至云上贵州政务云平台，所有省级政务部门不再自行购买服务器、交换机、存储器等硬件设备，不再自建机房，实现了省级政府、企业和事业单位数据整合管理和互通共享，成功探索出一种以统筹建设、整合共享为原则的信息化建设新模式。通过对政务数据共享裁量权的控制，化解政务数据共享权行使的困境，推进政务数据高质量共享，具有重要的理论与实践意义。本文通过对政务数据共享的现状分析，在简要进行文献反思的基础上，讨论政务数据共享权运行面临的困境，并提出相对应的解决方案，促进政务数据共享工作质量与效率，优化政务数据共享服务能力与服务水平现代化。二、政务数据共享裁量权存在的主要问题政务数据是政务部门履行行政管理职责中主动制作或者被动获取的数据，蕴含着极大的经济、社会与政治价值。政务数据共享兼具提升政府社会治理能力和深入挖掘政务数据资源潜能等多重价值属性，政府正在从传统条块分割、科层式的架构，转为开放、协同、共享与交互的架构，而实现这一政府管理模式转变的前提是政昆明理工大学学报（社会科学版）第 卷务数据的高质量开放共享。目前，因为政务数据共享模式、共享范围与共享条件的不确定等原因，导致政务数据共享成本较高，政务数据共享质量较差等问题。（一）决定共享模式的行政裁量权基于目前立法政策文件分析可知，对于完全共享、有条件共享、不予共享类政务数据的适用条件规定相对模糊。大致分歧焦点是共享模式不统一，总结共有两种分类：第一，无条件共享、有条件共享与不予共享三种类型，如 巢湖市政务数据资源共享开放管理暂行办法 第 条。黔南州政府数据共享开放管理办法（试行）在第四章中将政府数据共享分为无条件共享、有条件共享和不予共享；合肥市政务数据资源共享开放管理办法 第 条；株洲市政务数据资源共享开放管理办法（试行）第 条。信阳市政务数据资源共享开放管理办法 第 条；营口市政务数据资源共享开放管理办法 第 条。第二，只规定两种共享模式，具体可以细分为以下几种：一是有条件共享与无条件共享。例如，贵阳市政府数据共享开放条例 第 条第 款规定，政府数据共享分为无条件共享、有条件共享。二是开放共享类与授权共享类政务信息。例如，厦门市政务信息资源共享管理暂行办法 第 条规定，人口、法人、空间地理等传统国家基础信息库与行政执法结果信息、公共服务设施等信息属于无附加条件类政务信息，可以自由在其他政务部门间予以流通共享。授权类主要是需要得到授权许可方可实现政务部门间的数据共享。三是以“按需共享”而不是以共享为原则，如 厦门市政务信息资源共享管理暂行办法 第 条第 款规定，政务部门的信息共享一定要是基于工作需要才可提请共享。（二）划定共享范围的行政裁量权基于立法实践可以看出政务数据共享适用条件并不一致。第一，不予共享规定主体范围最广，包括省委、省政府政策依据。例如，巢湖市政务数据资源共享开放管理暂行办法 第 条第 款规定，凡列入不予共享类的政务数据，必须有法律、法规、规章或国家、省的相关文件依据。黔南州政府数据共享开放管理办法（试行）第四章规定不予共享的政府数据应当有法律、法规、规章或者国家、省相关文件依据。合肥市政务数据资源共享开放管理办法 第 条第 款与 株洲市政务数据资源共享开放管理办法（试行）第 条都有相类似的规定。第二，不予共享规定主体范围居中，需要根据法律、行政法规或者党中央、国务院政策依据加以限定。例如，信阳市政务数据资源共享开放管理办法 第 条规定对于有条件与不予共享类政务数据应当是基于法律、行政法规或者党中央、国务院政策依据。第三，不予共享规定主体范围最小，因为政务数据共享是原则，如果不进行共享则需要满足严苛条件才能不予共享。因此，此限制只能由法律、法规、规章加以规定。例如，银川市城市数据共享开放管理办法 第 条规定，确定不予共享的城市数据，必须有法律、法规、规章规定的明确依据。此外，还有一些立法进行了特别规定：第一，有的立法规定需要进行备案。例如，贵阳市政府数据共享开放实施办法 第 条第 款规定，有条件共享类或者不予共享类的政府数据，应当有法律、行政法规或者国家有关规定作为依据，并报同级大数据主管部门备案。第二，共享类型在满足一定条件下可以实现转化，即可从不予共享转为有条件共享。例如，黔南州政府数据共享开放管理办法（试行）第四章规定，对于不予共享类敏感数据可在采取脱敏化处理后可转变为有条件共享类政务数据。第三，为数不多的地方立法对于共享条件予以细化规定。例如，合肥市政务数据资源共享开放管理办法 第 条第 款规定，有关健康保障、信用体系、生态环保等主题第 期 卢荣婕：政务数据共享裁量权的规制原则厦门市政务信息资源共享管理暂行办法 第 条规定：“开放共享类为无附加条件地供给其他政务部门共享的政务信息资源。如人口基础信息、法人基础信息、空间地理信息（公开版）、行政执法结果信息、公共服务设施信息、社会经济统计信息等。授权共享类为按照授权许可提供给其他政务部门共享的政务信息资源。如商业秘密、个人隐私信息以及泄露后影响行政执法和机关正常办公的信息。”合肥市政务数据资源共享开放管理办法 第 条第 款规定：“健康保障、社会保障、食品药品安全、安全生产、价格监管、能源安全、信用体系、城乡建设、社区治理、生态环保、应急维稳、精准扶贫、政务服务等主题库的政务数据，应当通过政务数据资源共享平台实现无条件或有条件共享。”库的政务数据，可以在政务共享平台予以共享。巢湖市政务数据资源共享开放管理办法 第 条明确列举了无条件或有条件共享的类型。贵阳市政府数据共享开放实施办法 第 条相较于前两个规定增加了一些主体信息资源，如气象水文等应当在政务部门间予以有条件共享。（三）规定共享条件的行政裁量权关于政务数据共享规定大多都是概括性、原则性，给予了政务部门较大的共享裁量权。概括性规定本身从实质上看是将共享决定权由政务部门自己去裁量，给予政府相对大的裁量空间，在共享范围不明确的前提下，加之政务数据本身所具有的高质量、高价值性，因而可能会滋生政务数据部门保护主义倾向。申言之，政务数据共享工作虽取得了一定的成效，但是，仍存有以下不可忽视的运行障碍：政务数据共享范围虽被划分为无条件共享、有条件共享和不予共享三种共享类型，至于何为无条件，采取的则是引致条款，交给了法律、法规和规章或党中央、国务院政策依据去界定；关于何为有条件共享虽通过对共享主体与共享内容予以限制，但是，至于如何限制则未规定或同不予共享一样，交由法律、行政法规或者党中央、国务院政策依据等规定；关于何为无条件共享，一般只提到国家基础信息资源即人口、法人单位、自然资源和空间地理、电子证照、社会信用五大基础数据库的基础数据项。可见，在一系列的立法政策文件中，关于政务数据共享范围规定较为原则或者可操作性不强，赋予了政务部门较大的裁量权，在一定程度上降低政务数据共享的应然效果。对于政务数据共享权的控制，理清政务数据共享范围边界应成为政务数据共享工作优质开展的重点，也是助力于高质量数字政府建设的题中应有之义，是将数字政府建设推向深度和广度发展的核心命题。三、政务数据共享裁量权规制原则关于共享的内涵，有学者指出，共享实际上表示一种互惠关系，主要从共享的主观与客观要件相结合予以认定。分享不仅是成员之间主观上具有与他人分享的意愿，客观上还具有可分享的有价值的事物。换言之，可供共享之物、共享主观意愿与共享计划，这三种要