社区警务的理论基础与执行框架_程煦.pdf

第 卷 第 期 河 南司 法警 官职业 学 院 学 报 年 月 收稿日期：作者简介：程煦（），女，浙江龙游人，浙江警官职业学院讲师，主要从事警务制度研究。社区警务的理论基础与执行框架程 煦（浙江警官职业学院，浙江 杭州）摘 要：自 世纪 年代以来，社区警务一直位居警务改革议程的首要位置。不同于以案件为导向的传统警务工作模式，社区警务将犯罪预防和社区参与作为核心内容。通过详细讨论支撑社区警务的三个重要理论：问题导向型警务、破窗理论、社会解组理论，进而从主体、目的、策略、保障四个维度构建一个社区警务的执行框架。关键词：社区警务；理论基础；执行框架中图分类号：文献标识码：文章编号：（）面对日益庞杂化的犯罪问题，遏制犯罪的工作已绝非警察单方面的力量所能胜任，而必须在警察、社区、家庭、学校等多元力量的通力合作下才能取得效果。这就要求我国的警察不但要继续掌握以案件为导向的救火式警务工作模式，更要学会熟练运用以问题为导向的社区警务工作模式。事实上，我国的片警制度便是建立在社区警务的理念之上，不过在实际运作过程中，该制度并未很好地发挥预防犯罪的作用，主要表现为：片警并未被赋予足够的权力；片警兼负太多琐碎的职责；救火式警务工作模式依旧占据绝对主导地位；等等。以片警为典型的社区警务工作模式未受到足够的重视，究其根本在于，我国的警务工作者对社区警务的理解不够深入。一、社区警务：警务工作的一个新范式 世纪 年代以来，社区警务的理论探讨和实践摸索开始在全世界范围内兴起。这场持续至今的警务改革运动被学者们称为“寂静革命”（）、“范式变迁”（）或“新警察”（），迈克尔帕尔米托（）甚至将社区警务视为“世纪的警务策略”。社区警务在学术和实践领域风靡已久，但是由于该警务工作模式需要因地制宜，不同的社区往往发展出不同风格的实践模式，因而学界对社区警务的定义也莫衷一是。其中比较经典的定义来自社区警务联盟（）。该联盟认为，“所谓的社区警务就是，警察和社区相互合作，共同界定犯罪和治安问题，并参与到社区的各个方面，以期寻找解决这些问题的手段”，并明确指出社区警务的四个目标：（）减少犯罪和其他治安问题；（）提高居民的生活质量；（）减少居民对犯罪的恐惧感；（）改善警察与居民的关系。不过，影响最大的定义可能来自加里科纳（），他并没有用一句话来定义社区警务，而是将其划分为四个维度：理念维度（）、战略维度（）、战术维度（）和组织维度（），然后分述四个维度的具体内涵和外延。科纳的这一定义方法由于可以容纳更多的信息量，因而被后来的学者广泛借用。尽管社区警务的定义众说纷纭，但是其核心内容却是一致的。正如琼埃克（）所言，社区警务一般具有两个核心内容：社区参与和问题解决。所谓社区参与就是警察与社区居民时刻就与犯罪有关的问题保持畅通的对话和频繁的交流；而所谓问题解决则指的是警察与社区居民共同协商，并采取行动来解决社区问题。为了进一步了解社区警务的概念，我们还必须对比一下社区警务与传统警务（参见表）。二、社区警务的理论基础尽管早在 世纪 年代，人们就开始讨论和实践社区警务，但时至今日，社区警务也未形成自己独特的理论框架。换言之，社区警务并不是建立在一个单一而系统的理论之上。当然，这也不是说，社区警务的背后根本不存在坚实的理论支撑。事实上，很多影响巨大的理论都可以为社区警务提供强有力的逻辑支持。表 社区警务与传统警务的区别理念维度战略维度战术维度组织维度传统警务通过专业化来提升警务效率，进而解决犯罪问题；警察只对上级负责重视打击犯罪；与社区联系不大提高破案率；独自行动严格的等级制；集权式；封闭系统社区警务没有社区的支持，警察难以独自解决犯罪问题；警察也对社区负责重视预防犯罪；与社区结成合作伙伴解决案件背后的问题；社区参与相当扁平化；分权化；开放系统（一）问题导向型警务（）问题导向型警务（）是赫门戈德斯坦恩（）在 年提出来的一种警务工作理念和方式。这是社区警务最为重要的理论基础。在戈德斯坦恩之前，美国的警务工作刚刚经历过一场旨在提高警务工作效率的“专业化”改革。这场改革虽然提升了打击犯罪的效率，却并没有提高打击犯罪的效果 犯罪率依旧居高不下。针对这一现实，戈德斯坦恩建议，警务工作应该从案件导向（）转向问题导向，如此才能真正达到预防和控制犯罪的目的。因此，警务工作的重点不应该是等待报警或者处理案件，而应该是寻找和消除犯罪问题。这也意味着，警察需要摒弃原有的“被动反应”的工作模式，转而采取新的“积极主动”的工作模式。问题的关键是，如何才能做到以积极主动的方式来消除犯罪的根源。犯罪发生的原因是复杂多样化的，单单依靠警察一己之力是难以防止的。要实施“积极主动”的工作模式，就必须依赖于多方主体的通力合作，特别是社区居民的积极参与。由此可见，问题导向型警务的成功实施需要一个必要条件，那就是，警察必须与社区开展广泛而深入的合作，与社区居民保持良好而有效的沟通，唯有如此，才能准确地诊断犯罪问题，进而制定出遏制犯罪发生的有力措施。（二）破窗理论（）社区警务的第二个重要理论支撑来源于破窗理论。斯坦福大学的菲利普津巴多（）曾在 年做过一个实验，他将两辆一模一样的汽车分别停放在一个治安良好的社区和一个治安较差的社区。实验结果表明，无论停放在何种治安条件下的社区，只要汽车遭到初步的破坏，就会马上失窃。以这个实验为基础，詹姆斯威尔逊（）和乔治凯林（）提出了著名的破窗效应：如果一幢建筑的某个窗户被打破，且长期得不到修理，就可能给人造成一种打破更多窗户也没有关系的暗示。从这一效应中，威尔逊和凯林推导出了一个重要的论断，即社会无序行为和犯罪行为之间有着相当密切的关系。进一步说，一旦某个社区出现了些许的社会无序行为，却又没有获得及时的制止，那么这个社区就会发生更多的社会无序行为。随着社会无序地蔓延，很多守法居民便会搬离这一社区，而另一些没有能力搬离的守法居民也会与邻里越来越疏远。邻里之间的冷漠关系和居民对社区事务的漠视态度又会进一步强化社会无序行为，进而诱发社区居民的犯罪倾向。由此，越来越多的犯罪行为就会出现在这一社区。根据破窗理论，预防和控制犯罪的一个重要途径是，及时制止社会无序行为，避免让社区发出“打破更多窗户也没有关系”的信号。要将这一途径付诸实施，不能仅仅依靠警察，还必须有社区居民的广泛参与。（三）社会解组理论（）克利福德肖（）和亨利麦凯（）在 年构建起来的社会解组理论也可以为社区警务提供理论支持。针对当时普遍流行的犯罪种族歧视，肖和麦凯检验了美国芝加哥市在 年、年和 年三个时段的不良少年犯罪率，结果发现，青少年犯罪与他们的种族背景并没有显著的联系，却与社区环境有着极大的关联 高犯罪率往往发生在那些经济状况差、种族异质性大和居民流动性大的社区。在肖和麦凯看来，稳定而融洽的邻里关系有助于控制犯罪，特别是青少年犯罪的发生，而在上述类型的社区中，居民之间的社会关系一般处于一种“解组”状态，因而未能发挥抑制社会无序和控制犯 第 期程 煦：社区警务的理论基础与执行框架罪行为的功能。正是发现了社区邻里关系对于预防犯罪的重要性，肖和麦凯提出，仅仅对于罪犯个体采取各种矫正措施并不能有效地减少犯罪，减少犯罪的根本性措施是改善犯罪个体所处的社区环境，特别是要加强邻里间的关系。为了将这些理念付诸实施，肖和麦凯在不少城市开展各种社区计划，试图通过建立以增加社会接触、通过社会互动为核心内容的“邻里中心”来恢复和增强社区内的社会关系，进而减少犯罪行为。在这一计划中，警察扮演了非常重要的角色。在减少犯罪的共同目标下，警察有必要和社区居民进行长期而广泛的沟通和合作，并可凭借其执法机构的威信和资源，协助社区建立起融洽和谐的邻里关系，以防止社会解组现象的恶化和社会控制的弱化。三、社区警务的执行框架社区警务的理论探讨和政策实践已经开展了近半个世纪，世界各地冠以社区警务之名的项目比比皆是，然而每一个项目之间都存在或多或少的差别。例如，贝礼（）认为，社区警务的执行框架包括了公民协商（）、组织调适（）、社区动员（）和问题解决（）等四个核心内容。也有学者提出，基于社区的犯罪预防、预警式的巡逻活动、强化的警察责任和分权式的指挥系统等要素才是社区警务的重点。这些差别可能表明，社区警务尚缺乏一个统一的执行框架。本文的目的在于尝试建立一个被广泛接受的执行框架，以便更好地指导社区警务的实践工作。一个完善的社区警务的执行框架必须符合两个基本的要求：其一，其内容必须明显区别于传统的警务实践；其二，其体系必须符合严密性、科学性和系统性。（一）社区警务的主体：合作伙伴关系任何一个以社区为基础的政策项目都离不开社区居民的参与。居民参与既是执行社区警务的应有之义，也是社区警务取得成功的必要条件。从警察的角度来看，其与社区之间的关系大概有以下三种模式：第一种模式是将社区视为可利用的资源。在这种模式下，警察将社区当作一项重要的资源，并尽力汲取所需要的社区资源，以完成自己设定的任务目标。第二种模式是将社区视为服务对象，也就是说，警察将满足社区居民需求确定为自己的最高目标。第三种模式是将社区视为合作伙伴关系。在该模式下，警察承认犯罪问题并非自己独立可以解决，而需要与社区一起合力解决。在社区警务的执行框架中，警察与居民之间的关系应该是一种合作伙伴关系。然而，在警察和居民之间建立一种合作伙伴关系并非易事。作为强制性的执法机构，警察经常刻意与居民保持一定的距离，通过这种疏远感来维护自己的权威。这种做法也在一定程度上造成了警察与居民之间的紧张关系。因此，要在警察和社区之间确立起合作伙伴关系，首先必须缓解这种紧张关系，并逐步建立信任，最终通过紧密的合作来共同消除社区的治安隐患。根据贝礼的研究，警察与社区之间的合作伙伴关系可以划分成两类。第一类合作伙伴关系是协商（），其意指的是警察与社区居民一起讨论社区的治安问题和相应的解决方案，包括居民向警察提供治安信息、警察向居民传授与犯罪有关的知识、警察与居民商谈解决社区治安问题的方案等。第二类合作伙伴关系是动员（），其意指的是社区居民积极参与到犯罪预防的战略和行动中，典型的例子有邻里守望（）、犯罪举报（）等。这两类合作伙伴关系有着明确的区别：前者强调的是相对消极的信息共享；后者突出的是积极主动的行动参与。通过这两种类型的合作伙伴关系，居民不再只是公共安全服务的需求者，而且还将成为公共安全服务的供给者之一。（二）社区警务的目的：犯罪预防在社区警务的概念被提出来之前，警务工作者通常将警察组织看作一个封闭的系统，把快速侦破案件作为首要目标，并试图运用专业化的途径来达到这一目标。由于将直接打击犯罪行为作为维护社会治安的主要手段，所以在传统的警务工作中，接警后的反应速度、破案率、巡逻的可见度等被视为衡量工作业绩的主要指标。相应，传统警务工作的重点措施则一般包括加强街面巡逻、改进侦讯设备、完善接警流程等。但是，社区警务的出现彻底颠覆了这一历史悠久而影响深远的警务工作理念。在社区警务的执行框架中，预防犯罪的目标被置于打击犯罪的目标之前，其背后的理念是：如果警务工作能够在事前解决犯罪问题发生的根源，那么事后就不再需要投入大量的财力物力精力去处理犯罪问题。换言之，警察不能再消极地等待犯罪问题的发生，而是要积极地从事犯罪预防工作。由于将犯罪预防作为主要目标，警务工作的重心也相应地发生了转变。根据斯蒂芬雷柏（）的研究，犯罪预防这一目标可以被分解为三个不同的层次。初级犯罪预防目标是，了解和改善社区的自然环境和社会环境。社区环境被认为是引诱犯罪的关键因素，因此警察必须采取防御空间河南司法警官职业学院学报 年 月（）、管制进出（）、象征性阻碍（）、秩序维护（）等措施。次级犯罪预防目标是，针对诱发犯罪行为发生的个体或社区原因，设计各种针对性的方案，尽量降低犯罪的发生率。具体的措施包括锁定高犯罪区域、解决邻里纠纷、帮助问题青少年等。第三级犯罪预防目标是，避免已有前科的社区居民再次犯罪，其措施包括社区矫正、社区康复、监控等。（三）社区警务的策略：问题解决传统的警务工作模式是以案件为导向的，而社区警务则强调的是以问题解决为导向的工作策略。具体来说，社区警务要求警察除了侦办案件之外，还要收集