上海城市生活垃圾抛弃黄浦江的协同治理研究——以江海关港警为中心%281927-1936%29.pdf

上海城市生活垃圾抛弃黄浦江的协同治理研究 以江海关港警为中心（1927 1936）姚永超内容提要 近代上海开埠之后，黄浦江既是中外轮船运输的交通要道，也是城市居民的饮用水源地。随着上海城市的发展，生活垃圾的清运成为一个重要问题，特别是在 1927 年上海特别市成立（即大都会形成）以后，黄浦江垃圾丢弃的现象严重，直接威胁到航道安全和公共卫生，出现了“谁应是治理主体部门、治理界限如何划分、如何完善治理制度”等问题。作为中央政府直属的江海关港警，主动介入公共租界、法租界及上海特别市的公共治理，协调三个城区的生活垃圾抛弃之事，多次牵头组织会议并协商出源头疏导与运输过程严格执法相结合的方案。但因垃圾倾弃之事牵涉各方利益，市政府、工部局等均从自身出发而忽视经济投入等，江海关港警发挥的作用有限，垃圾抛弃黄浦江依然成为难以根治的痼疾。关键词 江海关 港警 上海 城市垃圾 黄浦江引言：近代黄浦江交通要道与取水源地上海是近代中国贸易航运中心城市，中外轮船运输主要依赖于黄浦江这一交通要道。1843 年开埠之后，从苏州河到洋泾浜段的浦西沿岸供洋船停泊、装卸货物。到 1900 年，码头又扩展至龙华到吴淞的广大区域，比最213本文系 2020 年度国家社科基金重大项目“7 20 世纪长江三角洲海岸带环境变迁史料的搜集、整理与研究”（项目批准号：20&ZD231）之阶段性成果。初扩大了40 多倍。上海开埠后以码头为中心的对外贸易繁荣，导致城市中心位移，城区面积扩大，从过去的城镇变成了大都市，但生活用水、垃圾污染等也成了重要问题。1874 年，公共租界工部局与清除垃圾的承包商订约，垃圾用船运出租界。19 世纪 90 年代，沿苏州河出现了垃圾场，虽然在合约中规定，承包商不许沿途丢弃垃圾，但因缺乏有效的监督措施，频繁发生垃圾弃河事件，苏州河变成充满泥水的大沟渠，河水不堪饮用。从19 世纪 80 年代到 20 世纪 20 年代，黄浦江陆续成为很多新建水厂的取水源地。作为集交通要道和取水源地双重价值于一体的黄浦江，上海的“母亲河”这一称号可谓名副其实。随着黄浦江进出口船舶数量的显著增加，为加强和维持正常的航道秩序，海关外籍总税务司赫德决定仿照英国伦敦泰晤士河港警组织管理的模式，于 1868 年 5 月 4 日下令，在江海关设立水巡捕房（即港口警察）。港口警察是一支由外国人控制的港口水上武装力量，具体由江海关理船厅（港务长）管理。它的管辖范围，以黄浦江中段码头最为集中，浦西自十六铺到军工路周家嘴段，浦东自烂泥渡到东沟段。具体职责是执行港章，管理水上交通，维持港口治安，保护水上财产及防止窃盗等。从辛亥革命到抗日战争全面爆发，是上海资本主义发展的黄金时期，黄浦江又像苏州河一样，倾倒垃圾之事越来越多，起初偶尔见诸报端，313上海城市生活垃圾抛弃黄浦江的协同治理研究清光绪八年（1882），英商上海自来水公司成立，在杨树浦畔建厂，取黄浦江下游水源。法租界董家渡水厂（1897 年动工，1902 年供水）和上海第一家由中国人自办的水厂 内地自来水公司（1897 年建厂，1902 年供水）均位于上海城厢以南江畔，取黄浦江水源。宣统元年（1909），为建造闸北水厂，初选定苏州河广肇山庄北首谭子湾，但随着苏州河两岸工厂日多，污染趋重，水质变坏。至 1928 年，闸北水电公司弃用苏州河，选定黄浦江下游军工路剪淞桥（今闸殷路 66 号）建造新厂，改用黄浦江水源。1930 年 5 月，上海市公用局筹建浦东水厂，以烂泥渡桃园为厂址，从黄浦江取水。（上海公用事业志编纂委员会编 上海公用事业志，上海社会科学院出版社，2000，第 158 页）如 1924 年 2 月 14 日 申报 第 14 版载 取缔浦江倾弃垃圾：“浚浦总局总工程师海德生鉴于黄浦江上近来时有倒入泥石垃圾情事，报请局长特别注意。业经局长请河泊司，迅予出一海关布告，晓是项禁令以维护河工。”1925 年 11 月 10 日 申报 第 15 版载垃圾倾倒浦江之拘究：“海关水巡捕房胡捕头，于前日午后四时许，在高昌庙附近浦江中，见有将垃圾倾倒该处浦心者，随即饬捕，当场拘获王吉瑞、纪江富等二人，带入捕房，讯据供认不讳。前日下午八时，新龙华湾浦心停有垃圾船四艘，正在倾倒垃圾之际，适海关水巡捕房三号包探沈元芳乘坐舢板经过，当获祁阿江、张阿三、张连成、左子高、夏云正等五人并垃圾船一只，带入捕房。胡捕头以航线卫生，均关重要，判饬押赴地方检察厅发落。”1927 年上海特别市设立之后，划定浦东龙华嘴附近洼地为垃圾堆场，黄浦江被垃圾转运船夫倾倒垃圾之事日益频繁，申报 等媒体屡次报道此类消息。上海城市垃圾倾弃于黄浦江，事涉航道交通安全及公共用水卫生，对仿照泰晤士河管理而设的江海关港警而言，是重大考验和挑战。近年来有些学者已关注到上海近代城市垃圾治理问题，研究成果主要集中于公共环境卫生方面，或者从上海市政府管理角度做出宏观性的评估和分析。近代黄浦江垃圾倾倒的治理，并不仅仅局限于上海市政府一个主体，还牵涉公共租界、法租界、浚浦局以及受影响的航运商、垃圾承包商、城市居民等多方利益，颇为复杂。作为中央政府直属的近代海关，因负有航道管理职责，自我标榜“超然政治”，追求所谓“价值中立”等，借着特殊国际背景，一度成为黄浦江垃圾倾倒统一治理的首要牵头部门。海关设计的上海市垃圾运输监管方案，以及执行过程和成效等问题，目前仍缺乏深入探讨。本文拟通过细致爬梳江海关以及上海市有关档案，详细剖析上海城市垃圾倾弃于黄浦江的根源所在，并对江海关港警治理方案、运作情况及实际作为等予以评析。希望通过此个案研究，加深中央海关与地方历史互动研究，同时，为今天城市环境治理提供历史垂鉴。一江海关介入黄浦江垃圾倾倒治理及举措近代开埠以后，上海港口形成了苏州河口以南、以北，浦东和内河四大部分，它们互有侧重，互为联系，形成港岸线长、内外贸衔接、江海内河航运配套的基本态势，“浦中帆樯如织，烟突如林，江畔码头衔接，工人如蚁，上下货物之声不绝。南则帆船停泊，航行内地而纳税于常关；北则轮船下碇，往来长江一带及南北各埠，而纳税于新关。其巨者航外413如梁志平 水乡之渴：江南水质环境变迁与饮水改良（1840 1980），上海交通大学出版社，2014。以及有关论文：刘岸冰 近代上海城市环境卫生管理初探，史林 2006年第 2 期；蒋贤斌、彭善民 公共卫生与城市现代性：1898 1949 年的上海，江西社会科学 2007 年第 3 期；廖大伟、罗红 从华界垃圾治理看上海城市的近代化（1927 1937），史林 2010 年第 2 期；楚浩然 战后国民政府的城市治理困境 以上海垃圾治理工作为中心，乐山师范学院学报 2020 年第 6 期。戴鞍钢：港口城市腹地：上海与长江流域经济关系的历史考察（1843 1937 年），上海社会科学院出版社，2019，第 40 页。洋，泊吴淞口外。苏杭有小轮通行，码头在美租界吴淞江之北岸”，展现了上海作为近代中国枢纽港的独特风采。至于黄浦江水质，19 世纪 70 年代，在上海居民眼中仍比较清洁，“租界地势旷阔，黄浦袤延，各码头停船有限，潮水较大，其延汲饮黄浦水者，用矾石搅清澄渟而后饮，则无异清水”。19 世纪末和 20 世纪初，上海工业发展和人口增长迅速，中小水体不断遭受污染，苏州河开始发黑发臭。拥有内河、沿海和跨国航运便利的上海，在 1920 1930 年承担了中国对外贸易量的 40%50%，不过同时期环境污染等城市病也更为显现，往黄浦江倾倒垃圾、堵塞航道、影响公共卫生之事也越来越多。据江海关港警档案记载，1926 年 9 月之前，上海公共租界的垃圾原由一位中国驳运商负责，他因屡次向黄浦江倾倒垃圾而被罚款，但被处罚后仍无明显改进，公共租界当局决定取消与中国商人的垃圾承运合同，转而委托英商茂泰公司（Messrs Marden&Co.）负责。不料英商公司的几艘垃圾承运船，于该年 10 月 15 日也被发现往黄浦江中丢弃垃圾，这说明垃圾弃江之事，无关乎外国商人或中国商人。考虑到治理的公平正义，1927 年2 月 9 日，江海关理船厅呈报税务司，说在该问题的处理上已经积累了一些经验，现请求税务司转呈总税务司署，授权理船厅向租界英国领事法庭起诉英商违法行为，否则在同样的情况下，英国公司却免于处罚，则对受到处罚的中国商人就太不公平。起诉的法律依据是上海港务规章第 37 条款，该条款规定，“压舱石、灰烬、垃圾和疏浚土方，以及其他杂物，不得倾入河道”。江海关理船厅信心满满地承诺，江海关港警若全力以赴地治理垃圾倾弃问题，会有良好的结果。两日之后，江海关税务司梅乐和将理船厅呈函转报到海关总税务司署，“理船厅的起诉费用为 100 上海两和2.5 英镑，请予授权开支。黄浦江垃圾倾弃问题，对海关而言至关重要，513上海城市生活垃圾抛弃黄浦江的协同治理研究李维青：上海乡土志交通，著易堂铅印本，1907。上海南城食水说，申报 1875 年 7 月 24 日，第 2 版。法 白吉尔：上海史：走向现代之路，王菊、赵念国译，上海社会科学院出版社，2014，第 112 页。“Correspondence from the Harbour Master Office to the Commissioner of Shanghai Customs，”9thFebruary 1927，防止上海地区的垃圾倾入黄浦江问题专卷，上海海关档案室藏，档案号：（一）7-584。因为它直接影响到航运利益，应该努力阻止”。2 月16 日，海关总税务司署批准了江海关税务司动支起诉费用的请求。这意味着，在海关总税务司署和江海关税务司层面，都已认可了江海关理船厅港警可以监控垃圾抛弃这一违章行为，并进行相应的执法处罚活动。取得海关总税务司署授权之后，江海关理船厅一方面严厉控制垃圾转运船夫的随意倾弃行为，另一方面也积极寻求从源头上彻底解决垃圾问题的方案，当然这就必然涉及海关与城市地方政权的交往合作。在 1927 年国民革命军到来前，控制上海的直系军阀孙传芳曾于 1926 年 5 月建立淞沪商埠督办公署，并自任督办。但因财政匮乏、地方资产阶级与之疏远等，该机构作用有限。笔者目前没有查阅到江海关税务司与该机构接触商谈的有关资料。1927 年 7 月 7 日上海特别市政府成立之后，上海城市的统一协调管理开始加强，海关与上海市政各方联系增多。根据浚浦局的调查，垃圾秽物的 80%90%，都被华界、法租界及公共租界所雇佣的船夫抛弃江中，贻害甚大。1927 年 12 月 24 日，江海关理船厅主动致函江苏省交涉公署，召集上海特别市、法租界、公共租界等有关各方一起开会，专门讨论每日收集的生活垃圾的处置问题，重点征求是否有比向来惯用船只转运搬移更为适宜的办法。江海关的垃圾处置倡议，得到上海市政府及租界方的积极回应。1928 年 1 月 28 日，江海关理船厅的港务长赫偁（Hotson）主持召开了首次会议，公共租界和法租界工程处两位处长、上海特别巿卫生局局长胡鸿基、工务局局长沈怡（Shen Yi）博士、浚浦局代理总工程师查德利（Chatley）、交涉公署秘书张似旭等出席。赫偁首先发言称，现今亟须请各613“Despatches（No.17663）from Commissioner of Shanghai Customs to Inspector General，”11thFebruary 1927，防止上海地区的垃圾倾入黄浦江问题专卷，上海海关档案室藏，档案号：（一）7-584。“Replying Letter from Inspector General to Commissioner of Shanghai Customs，”16th February1927，防止上海地区的垃圾倾入黄浦江问题专卷，上海海关档案室藏，档案号：（一）7-584。法 安克强：1927 1937 年的上海：市政权、地方性和现代化，张培德、辛文锋、肖庆璋译，上海古籍出版社，2004，第 8 页。浚浦局将会议处置垃圾问题，申报 1927 年 12 月 24 日，第 16 版。江苏交涉公