建设数字政府的人才策略：美国的实践与启示_檀春耕.pdf

领导科学2023 3以互联网、大数据、人工智能、云计算、物联网、区块链为代表的数字技术变革驱动政府数字化转型，这一转型不仅表现为治理手段的信息化、数字化、智能化，还表现为政府决策、组织、服务模式的转型与治理理念的创新。因此，建设数字政府不仅关乎数字技术，还关乎数字能力。这既需要大量熟悉数字管理、数据运营、网络安全的技术人才，还需要具备数字能力的管理人才。美国在推进电子政府、开放政府、移动政府、数字政府建设的过程中，通过不断的制度变革，将其人才优势、技术优势持续转换为政府数字治理能力。按照联合国2020年电子政府发展指数排名，美国在126个国家中处于第9位，其人力资本指数同样位居前列。1美国在建设数字政府的过程中，形成了一整套数字人才的引、育、管、用机制。我国政府数字化转型同样离不开数字人才的支撑，对美国建设数字政府的人才策略进行系统梳理分析，有助于总结其经验教训，并为我国数字人才建设提供参考。一、美国加强政府数字人才队伍建设的举措吸纳顶尖数字人才和强大的多学科专家团队是政府数字化转型的关键之举。美国政府从设置数字治理职位入手，广泛吸纳优秀数字人才，组建数字治理团队，提升政府数字能力，形成了从个体到团队、从引进到培育的系统化数字人才策略。（一）职位设置：专职化、专家化配备数字官员美国是世界上首个在政府机构设立专职化信息管理职位的国家。1996年通过的 克林格科恩法 建立了首席信息官（chief information officer，CIO）制度，在联邦政府管理与预算办公室设立首席信息官职位，并在24个政府机构及陆海空军各设立1名机构首席信息官，分别负责整个联邦政府以及各机构的信息技术管理。2首席信息官的设立为信息技术和信息管理人才提供了专业化、专职化的领导岗位，加强了信息技术再造政府的研究、规划、实施、监督和协调，使信息技术和信息资源更为有效地服务组织使命，推进了政府信息化、数字化檀春耕建设数字政府的人才策略：美国的实践与启示【摘要】数字人才是政府数字化转型的第一资源和核心驱动力。美国政府在实施数字化转型的过程中，通过专职化设置数字官员、多渠道吸纳数字人才、多元化组建数字团队、精准化提升数字素养，有效地将人才优势转换为政府数字治理能力。美国加强政府数字人才队伍建设，既凸显了文官制度的专业主义价值，也体现了其人才政策的法制化、人才战略的系统性和人才生态的开放性。我国建设数字政府可以借鉴参考美国的实践经验，统筹抓好各类数字人才队伍建设，整合使用体制内外的数字人才资源，协同提升政府的数字能力和公民的数字素养。【关 键 词】数字政府；数字人才；数字团队；数字素养【作者简介】檀春耕（1980），男，四川外国语大学讲师，中国社会科学院大学博士研究生，研究方向为美国政府与政治、比较政治。【基金项目】重庆市社会科学规划项目“美国主流政党民粹化与政治极化研究”（项目编号：2020YBGJ28）；四川外国语大学校级科研项目“民粹主义思潮下美国政治极化的演进逻辑研究”（项目编号：sisu202016）【中图分类号】C936；D035【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）03-0138-07领导智库138DOI:10.19572/ki.ldkx.2023.03.034领导科学2023 3建设。随后，首席信息官制度被全面推广，州政府和各大城市均设立了专职的首席信息官，地方政府也纷纷设置了首席信息官或同等职位。随着信息技术的升级迭代以及联邦政府职能的复杂化，“首席信息官”这一职位不断被重新定义。从职责范畴来看，首席信息官最初主要是协助机构负责人做好信息技术投入、采购程序优化、信息技术项目遴选和项目管理等工作。美国国会先后通过相关法案扩大了首席信息官的职责，如2002年的 联邦信息安全管理法 赋予首席信息官机构信息安全交付的职责；2014年的 联邦信息技术采购改革法 将首席信息官确定为机构负责人的关键战略伙伴和机构现代化目标的促成者，其通过向机构负责人及其他高级官员提供建议和协助，确保机构获取信息技术和管理信息资源以实现战略目标；2020年的 物联网网络安全改进法案 授权首席信息官禁止任何机构的负责人采购或获取违反有关规定和标准的设备。目前，首席信息官的职责涉及信息技术的7个关键领域，包括信息技术的领导和问责、战略规划、工作人员、预算、资产管理、信息安全和隐私、数字公平和准入。从角色定位来看，建设数字政府需要集技术能力、领导能力、沟通协商能力于一身的高级官员，首席信息官已不只是早期的技术专家身份，逐步实现了从工具层到战略层的重新定位。当前，成功的首席信息官还要当好战略家、沟通者、谈判者和激励者，向技术战略家、政策战略家、创新战略家、安全战略家的复合角色转变。为适应数字治理领域、应用场景的不断拓展，参照首席信息官制度，美国先后设置了首席信息安全官（chief information security officer，CISO）、首席数 据 官（chief data officer，CDO）、首 席 隐 私 官（chief privacy officer，CPO）等一系列数字治理职位。2014年的 联邦信息安全现代化法 规定，机构首席信息官必须指定一名负责信息安全的高级官员首席信息安全官，通过与首席信息官密切合作，履行信息安全职责，确保机构信息资源安全。奥巴马政府随后设立了联邦首席信息安全官，首次由高级官员专门负责制定、管理和协调整个联邦领域的网络安全战略、政策和行动。2018年的 循证决策法 规定，联邦政府机构各指定1名首席数据官，负责数据全周期管理，与负责使用、保护、传播和生成数据的官员协调，满足部门的数据需求，管理数据格式标准化、数据资产共享、数据资产发布等事务。另外，管理与预算办公室2005年发布备忘录，要求机构负责人指定 1 名高级隐私官（senioragency official for privacy，SAOP），后来又将高级隐私官提升为副助理秘书或同等级别，负责机构隐私保护，督促机构遵守隐私法规，管理隐私风险，并在隐私立法、监管和其他政策建议的制定和评估中发挥核心决策作用。一些州和城市普遍设立了首席信息安全官、首席数据官、首席隐私官等，近期又新增了首席数字与人工智能官（chief digital andartificial officer，CDAO）、首席数字服务官（chiefdigital services officer，CDSO）等。（二）人才延揽：多渠道、开放性吸纳数字人才数字技术不断更新迭代，数字治理要以人才的前沿性来确保技术的前瞻性，以避免数字技术决策偏差导致的不可逆后果。与许多国家不同，美国并非主要以服务外包的形式建设数字政府，而是根据技术系统可持续发展、维护和迭代的需要，由政府聘用和留住一批数字专家，在项目建设和运行过程中与私营部门技术人才合作，向行业合作伙伴和承包商提供必要的指导和反馈，以确保政府需求得到满足。因此，为政府数字化转型招募、留住和激励最优秀的数字人才，是政府人力资源部门的一项战略性任务。联邦政府定期评估数字治理所需要的知识、技术和能力，研究制订各类数字人才的人力资源规划和实施路线图，有计划地聘用软件工程师、IT专家、产品经理、设计师、用户研究人员、采购专家等，以前沿数字人才构建和迭代技术系统规避外包带来的风险，加强技术系统供给方与需求方的配合。面对日趋激烈的数字人才争夺战，联邦政府积极营造“最佳雇主”的良好形象，出台一系列灵活、有竞争力的人事政策，在招聘、保留和利用顶级数字人才和相关技术专家等方面努力缩小与私营部门的差距。比如，发布 21世纪的人力资源：重新调整人力资本以服务美国的优先事项，提出优化绩效管理制度，实施差异化的薪酬体系，提高政府数字职位吸引力。再如，优先改善数字人才薪酬，以奖励和留住表现优秀和拥有最关键技能的人才。此外，联邦政府还通过调整预算进行养老金改革，使联邦政府的退休福利比私营部门更好，以应对私营部门的强大竞争。同时，简化招聘程序，利用大数据实现人力资源技术现代化，首席数据官委员会与美国数字服务团队发布联合招聘计划，建立敏捷组织和流程，去除政府招聘中的繁文缛节，向拥有高级数据科学技能的专业人士提供政府就业机会，帮助政府机构吸纳和留住数据专家，缩小与私营部门的技能差距。着眼未来培育和吸引年轻人才，创新人才招聘139领导科学2023 3方式，将青年技术精英引入联邦政府。由总务管理局、管理与预算办公室、人事管理办公室、网络安全和基础设施安全局以及白宫科技政策办公室联合发起成立“美国数字军团”，旨在招募处于事业起步期的技术专家到联邦政府就业，帮助、支持他们开发为国民提供关键服务的数字技术。目前，“美国数字军团”奖学金资助的青年研究人员分布在13个联邦机构，他们服务于政府的主要优先事项帮助美国人民更容易地获得数字服务，加强国家的网络安全，以及实施联邦IT运营计划等。为加强关键技术人才的培养、储备和使用，2016年人事管理办公室、管理与预算办公室等部门联合制定 联邦网络安全劳动力战略，发布网络安全国家行动年度计划，实施网络军团储备计划，向希望获得网络安全教育并在联邦政府文职岗位服务的人才提供“服务奖学金”，为加入联邦政府工作的网络安全人才提供学生贷款减免待遇。另外，国土安全部从联邦政府和私营部门招募优秀网络安全人才，将联邦民用网络防御团队的数量大幅增加至48个，以满足网络安全领域快速增长的人才需求。（三）团队打造：跨学科、跨领域组建数字团队数字治理日益复杂化和大型化，需要多元化、多学科、多层次的团队协作，如果没有强大的组织管理团队和核心专家团队，不能有效整合数据科学家、云架构师、网络安全专家、技术创新专家、人工智能专家和行为分析师等，任何开始数字政府转型之旅的尝试都可能失败。美国高度重视团队建设的聚集效应和乘数效应，在政府内部组建跨部门数字领导团队，先后成立首席信息官委员会、首席数据官委员会、首席隐私官委员会等部门间团队。这些团队具有官方身份，地位和职责依法而定，有较强的行政约束与战略协同能力，能够统筹和协调联邦政府各部门信息资源的设计、使用、分享和执行。此外，美国还注重团队构成的多元化。如依据2018年的 循证决策法 建立了证据数据咨询委员会，其成员既有首席信息官、首席隐私官、首席绩效官、首席数据官、首席评估官等数字官员，也包括州政府、地方政府或私营部门中在数据政策、隐私、技术、评估和研究方法等方面有专长的人才。聚焦数字政府战略目标组建专家团队，吸纳政界、企业界、学界人才共同参与，以加强跨领域协同配合。2011年，奥巴马政府发布 数字政府建设一个21世纪平台更好服务美国人民，提出建设共享平台，以此组建数字政府战略的核心团队和工作团队，在管理与预算办公室和总务管理局成立两个跨政府的工作团队移动战略工作组和网络改革工作组，整合了来自政府、公众和私营部门专家的广泛意见，协同为建设数字政府提供指导和建议。为推进这两个工作组发起的跨域合作，管理与预算办公室召集成立数字服务顾问组，从联邦政府首席信息官委员会、网络管理人员委员会和其他机构领导人中吸收成员，并长期维持这种正式的跨部门协调。数字服务顾问组就开发和提供数字服务以及管理数据的治理结构提出指导方针，政府机构则为开发和提供数字服务建立整个政府的管理架构。政府数字化转型过程中可能出现软硬件建设各自为政、相互割裂的“信息孤岛”问题，需要联邦政府加强多部门、多层次的数字人才协调合作。为此，联邦政府成立了横跨通信、内容和基础设施领域的项目团队，成员包括项目主管、数字战略家、首席信息官、首席财务官、首席技术官、首席采办官、首席公共事务官、地理信息官、网站经理和数据经理等。政府的数据建设同样通过组建专家团队来解决一致性问题。2012年联邦政府发布 大数据研究和发展倡议，由白宫科技政策办公室牵头，成立大数据高级指导团队。2018年联邦政府又组建了代表23个部门的57人团队，把实现跨部门目标摆在优先位置，通过举办一系列的公开论坛征求意见，寻求并整合联邦雇员和公众的反馈意见，制定全面的联邦政府数据战略，共同实施年度行动计划，较好解决了使用和管