检察机关能动履职的形态界分、宪制基础与完善方向_秦前红.pdf

71检察机关能动履职的形态界分、宪制基础与完善方向秦前红张演锋摘要：“能动履职”是进一步落实党的二十大提出的“加强检察机关法律监督工作”这一要求的新型检察理念，亦是新时代检察机关法律监督工作的基本趋向。基于对行政争议实质性化解案例的分析，检察机关在能动履职过程中呈现“强能动性”与“弱能动性”的形态界分。“以人民为中心”与“服务大局”两大司法理念共同形塑检察机关的能动履职形态。但是，检察机关在服务大局的过程中须与其他机关相互配合，受国家权力配置的功能适当性原则约束，进而形成“强能动性”与“弱能动性”的形态界分。推进检察机关能动履职，既需要建构基于程序法治的规范机制以及立体化的监督机制，防止检察机关能动履职异化；又需要从规范数字技术应用、完善协同机制等方面深化检察机关能动履职的保障机制。关键词：能动履职行政争议实质性化解以人民为中心功能适当性中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1004-9428（2023）02-0071-18引言党的二十大报告指出：“加强检察机关法律监督工作”。这在党的代表大会工作报告历史上尚属首次，表明了检察机关法律监督工作的重要地位。而加强检察机关法律监督工作，需要科学的检察理念引领。2022 年的最高人民检察院工作报告就以“依法能动履职”作为主线串联了 2021 年的检察工作实践，包括“在统筹发展和安全中依法能动履职”“在办好检察为民实事中依法能动履职”“在制约监督中依法能动履职”“检察机关依法能动履职，更深融入社会治理”。1“依法能动履职”可以区分为“依法履职”与“能动履职”两项检察工作的基作者简介：秦前红，武汉大学法学院教授、武汉大学行政检察研究中心主任；张演锋，武汉大学法学院博士研究生。本文系国家社科基金重大项目“新时代党和国家监督体系完善研究”（22ZDA040）的阶段性研究成果。1 参见张军：最高人民检察院工作报告2022 年 3 月 8 日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上，人民日报2022 年 3 月 16 日。检察专论 72检 察 专 论国家检察官学院学报2023 年第 2 期本理念。毋庸置疑，检察机关需要“依法履职”，这是我国宪法第 136 条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”的应有之义；“能动履职”则是秉持检察工作的积极主义取向，强调发挥检察机关的能动性，这对检察工作提出了新的要求，它回答了新时代检察机关应当以何种方式履行职责，最大程度发挥作用。2“依法履职”凝聚着法治国家最基本的“规则之治”理想，但仅有“依法履职”也是不够的。现实中，“依法履职”在检察体制科层化特征的加持下，可能会演变为检察机关对规则的过度依赖，依循“照章办事”“按部就班”的工作逻辑，产生工作惰性、缺乏创新动力、逃避风险承担等“不作为”倾向，进而弱化检察机关对社会的回应能力。同时，检察系统内部分工日趋精细化，在提升检察工作专业性的同时，也形塑了系统内部部门之间“自扫门前雪”的工作逻辑，可能演化为检察工作中的消极不作为倾向。因此，需要反思的是我们是否只需要一个“依法履职”的检察机关？答案显然是否定的。最高人民检察院提出的“依法能动履职”这一理念正是对上述困惑的回应。检察机关必须在“依法履职”中注入“能动履职”，以突破纯粹“依法履职”可能陷入的困境。但随之而来的担忧是，检察机关“能动履职”是否会破坏司法本身的谦抑性以及中立性，是否会从“积极作为”滑向“乱作为”的极端，产生国家机关之间的权力冲突，导致有限的司法资源浪费。因此，如何理解“能动履职”这一检察理念，是当下亟需回应的理论问题。以往的研究大多聚焦于审判机关的能动性，忽视了在我国同样作为司法机关的检察机关的能动性，而二者在能动性的理解上显然存在差异。3同时，“能动履职”作为高度抽象的概念，其内涵会随着具体语境的变化而变化。在关于司法能动性的研究中，研究者指出“能动司法”包含“积极司法”“主动司法”“有效司法”等多重形态，4这仍是用抽象概念来解释抽象概念。抽象概念的外延较为空洞，它所蕴含的非此即彼特征难以适应实践的丰富多样性。5类型化思维则可以“将具体事物的诸要素相互关联从而整体把握，它是对事物外延的描述定义，而非抽象定义（内涵定义）”6。因此，本文无意做抽象的概念分析，而是通过对检察实践的类型化分析来建构检察机关“能动履职”的法理形态。综上，本文拟选择检察机关履行“行政争议实质性化解”这一职能的实践来展开类型化讨论，并分析检察机关能动履职及其形态界分的宪制基础。最后，提出约束与保障检察机关能动履职的具体路径，指明检察机关能动履职的完善方向。2 参见朱孝清：论能动检察，人民检察2022 年第 13 期。3 例如，姚莉：当代中国语境下的“能动司法”界说，法商研究2011 年第 1 期；公丕祥：当代中国能动司法的意义分析，江苏社会科学2010 年第 5 期；杨建军：“司法能动”在中国的展开，法律科学2010 年第 1 期。关注检察机关能动性的研究相对较少，典型的如，周平：能动检察的法理判断，河南社会科学2013 年第 5 期；李斌：检察工作中“能动司法”的引入，国家检察官学院学报2012 年第3 期；邵晖：能动检察的证成与探索，国家检察官学院学报2022 年第 6 期；朱孝清：论能动检察，人民检察2022 年第 13 期。4 同前注3，姚莉文。5 参见德卡尔 拉伦茨：法学方法论，陈爱娥译，商务印书馆 2005 年版，第 42-50 页。6 邵亚萍：类型化视野下行政行为“适用法律、法规错误”的再认识，浙江大学学报（人文社会科学版）2019 年第 5 期。73检察机关能动履职的形态界分、宪制基础与完善方向 一、检察机关能动履职的形态界分检察机关履行“行政争议实质性化解”这一职能是指检察机关在法律监督过程中若发现“案结事未了”的行政争议，就应当积极、主动地开展行政争议的实质性化解工作，从而助推行政诉讼实现“解决行政争议”的目的。这在人民检察院行政诉讼监督规则中有明确规定，即检察机关通过办理行政诉讼监督案件，监督人民法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，推动行政争议实质性化解。同样，关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见（以下简称法律监督意见）明确要求检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。“行政争议实质性化解”正是检察机关“能动履职”理念的驱动结果，是法律监督职能的发展结果。检察机关通过“在办案中监督，在监督中办案”的监督与办案一体化机制实现了法律监督效能提升。7因此，检察机关参与行政争议实质性化解工作是理解检察机关“能动履职”的重要视角。截至目前，最高人民检察院发布了一系列关于行政争议实质性化解的典型案例，主要是最高人民检察院第七检察厅关于印发加强行政检察监督促进行政争议实质性化解典型案例（第一批）的通知 关于印发加强行政检察监督促进行政争议实质性化解典型案例（第二批）的通知，以及关于印发最高人民检察院第三十批指导性案例的通知（行政争议实质性化解主题）。这些案例不仅推动了司法经验的共享，还发挥了规范形成的作用，对实践中行政争议实质性化解工作的开展有重要的指引作用。行政争议实质性化解的目标，一方面是所要化解的行政争议本身得到真正解决；另一方面是预防此类行政争议的再次发生。分析上述案例后发现，检察机关在行政争议实质性化解工作中虽表现出能动性，但在强度上有所区别：检察机关在化解行政争议本身时体现出“强能动性”，扮演行政争议实质性化解工作的主导者角色。8在预防行政争议发生时，由于涉及相关机关的内部事务，检察机关表现出“弱能动性”，扮演行政争议实质性化解工作的参与者角色。（一）检察机关的“强能动性”1.注重当事人的实质诉求检察机关在行政争议实质性化解中的“强能动性”表现为透过现象关注本质问题，超越当事人表面的诉讼请求，积极主动地发现案件背后当事人的实质诉求。习近平总书记指出：“一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的心结，心结没有解7 参见朱全宝：法律监督机关的宪法内涵，中国法学2022 年第 1 期。8 过去，通常认为法院是争议化解的主导者。封闭对抗型的行政审判模式虽然能起到“定分”作用，却无法发挥有效的“止争”作用，无法确保“案结事了”，因此行政裁判并不一定是行政争议化解的唯一方式。一种与“对抗型行政审判模式”相区别的“开放合作型行政审判模式”应运而生，不再由法院主导纠纷解决的指挥棒，强调多中心的纠纷解决模式，检察机关自然成为了行政争议化解的主导者之一。检察机关介入行政争议化解工作，超越了当前诉讼制度的局限性，尤其是可以有效应对诉讼程序空转的案件（如超出起诉期限、主体不适格驳回起诉等案件）。参见章志远：开放合作型行政审判模式之建构，法学研究2013 年第 1期等。74检 察 专 论国家检察官学院学报2023 年第 2 期开，案件也就没有真正了结。”9在实践中，审判机关通常只对行政争议所涉的行政行为进行合法性审查，难以回应当事人的实质诉求。10部分行政争议表面是行政程序争议，但实质是当事人的权益未能获得保障，导致同一争议引发诸多行政诉讼。在此情形下，即便认定了程序违法，当事人的合法权益仍然未能得到有效回应，当事人就可能引发后续法律程序，进而导致行政诉讼中的“程序空转”问题。11此时，作为具有化解行政争议功能的行政检察制度发挥着重要的补强作用。当前，检察监督程序坚持全面审查原则，且是行政复议、行政裁判的后置程序，其对当事人的合法合理诉求的回应性更高。12正如“安徽洪某诉池州市民政局、某区民政局社会保障纠纷监督案”指出：“有的当事人提起行政诉讼、申请行政检察监督，其真实目的是实现诉求之外的某种利益。于诉讼和监督的角度而言，诉求之外的利益并不受司法保护，但诉讼请求之外的目的并非都是不正当的。检察机关在办理行政诉讼监督案件时，发现申请人的真实诉求合理合法的，可以积极作为，帮助申请人协调解决现实困难。”13检察机关关注当事人的实质诉求，提高了行政争议化解结果的可接受性，有助于达成实质性化解行政争议的目标。显然，检察机关若不能动履职，就无法发现当事人的实质诉求。如在“浙江某机电公司不服工伤认定行政复议调处案”中，检察机关就发现案件表面上是工伤认定纠纷，实质上是用工单位与劳动者的工伤保险待遇纠纷。基于此，检察机关通过释法说理的方式促成用工单位与当事人的和解，使当事人的实质诉求得到有效回应，进而化解行政争议。14同时，由于关注当事人的实质诉求，即便无法通过抗诉等传统检察监督方式解决行政争议，检察机关也会灵活采取其他方式回应当事人实质诉求，进而实现行政争议的实质性化解。例如，“北京周某诉某区人力资源和社会保障局、某区人民政府养老保险待遇核准监督案”（以下简称“养老保险待遇核准监督案”）指出：“在法院裁定并不违法、行政行为存在违反法律规定情形、当事人诉求具有正当性、合理性的情况下，检察机关不能就案办案、结案了之，漠视当事人的合理诉求，而是应当指出行政行为存在的问题、推动行政机关解决具体的行政争议，以争议的实质性化解真正实现案结事了政和。”15在本案中，检察机关就是通过积极协调的方式，促成区人社局就相关争议重新核准、引导当事双方协调解决问题。16又如，在“浙江王某与某市人社局、甲区人社局工伤认定纠纷监督案”中，检察机关认为当9 习近平：论坚持全面依法治国，中央文献出版社 2020 年版，第 23 页。10 参见张相军、马睿：检察机关实质性化解行政争议研究，国家检察官学院学报2022 年第 3 期。11 参见王万华：行政复议法的修改与完善以“实质性解决行政争议”为视角，法学研究2019 年第 5 期。12 同前注10。13 最高人民检察院第七厅关于印发加强行政检察监督促进行政争议实质性化解典型案例（第二批）的通知（2020 年 3 月 9 日）。具体参见张相军、秦前红：中国行政检察发展报告（2020 年），中国检察出版社2021 年版，第 447-448 页。14 同前注13，第 434 页。15 同前注13，第 441 页。16 同前注13，第 441 页。75检察机关能动履职的形态界分、宪制基础与完善方向