价值驱动、结构优化与主体赋...：基层治理共同体的建构逻辑_孟燕.pdf

江苏社会科学2023年第 2 期党的二十大报告强调，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”1。改革开放四十余年，中国基层社会发生了结构性变迁。在开放型市场经济发展背景下，基于血缘、地缘等社会联结因素而建构的传统村落共同体逐渐呈现衰败态势；在城市空间，单位体制的终结也直接导致单位共同体的消解，转而以社区承接单位的管理职能。与此同时，市场化进程加速社会分化，涌现出新的社会利益阶层；社会关系由固化向疏离的转型也引致社会形态呈现原子化与异质化的特征；此外，不完善的利益再分配机制与社会保障机制也易产生“发展型相对剥夺感”，导致基层治理问题频发，加剧了社会风险。要破解基层治理困境，基于国家强制性制度变迁所建立的社区仍需进行长期的能力建设与社会资本积累。因此，建设基层治理共同体，“完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社价值驱动、结构优化与主体赋能：基层治理共同体的建构逻辑孟燕方雷内容提要基层治理共同体是基层治理主体通过合作参与形成的相对稳定的组织结构，建构基层治理共同体是基层治理体系和治理能力现代化的必然要求。建构基层治理共同体，需要建立价值驱动，使治理主体明确责任并筑牢信任与尊重的基石，增益基层治理共同体的有效性；实现结构优化，厘清治理主体间关系与利益结构，以完善的规则体系保障合作参与，增进基层治理共同体的规范性；进行主体赋能，发展全过程人民民主，把民主要素融入基层治理，创新合作参与的协商机制，提高治理主体的治理效能感，增强基层治理共同体的持续性。关键词基层治理共同体公众参与全过程人民民主孟燕，山东大学政治学与公共管理学院博士后研究人员方雷，山东大学人文社会科学青岛研究院院长、教授本文为国家社会科学基金重大项目“百年来党加强基层政治建设的实践与经验研究”（22ZDA033）、国家社会科学基金重大委托项目“全过程民主与基层社会治理研究”（21ZH032）的阶段性成果。1习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，人民出版社2022年版，第54页。116DOI:10.13858/32-1312/c.20230327.010价值驱动、结构优化与主体赋能：基层治理共同体的建构逻辑会组织自主自治的积极性”1，使基层治理主体通过自愿的合作参与行为解决治理问题，是建设基层治理体系以充分展现中国特色基层治理制度优势的题中之意，在优化基层治理结构的同时，也能够最大限度地提升基层治理的整体效能。一、问题的提出基层治理共同体及其相关话语以共同体这一概念为衍生基础。关于共同体的讨论可追溯至古希腊古罗马时期。彼时亚里士多德等政治哲学家将共同体与人们对共善的追求联系起来，城邦作为最高层次的共同体，以达成最高最广大的善业为目标。西塞罗也将共同体思想指向至善，认为国家是人们基于法权的一致性以及利益的共同性而结合起来的共同体2。卢梭则将建构共同体与维护个人自由相关联，认为通过订立契约形成共同体是人们享有自由的保障。基于契约的社会共同体思想对后世产生重要影响，成为近代以来西方建立国家共同体的依据之一。然而，与契约共同体思想不同的是，赫尔德批判自然法则与契约论，认为社会的自然状态是建立在倾向、风俗、制度和语言等文化基础上的民族共同体，它符合人的自然情感，有利于实现人类幸福。自赫尔德以降，共同体的概念经历了由“作为统领原则的民族共同体”向“与社会对立的共同体”的降格，并在此后再次降格变为“社会中的共同体”3。19世纪80年代，滕尼斯将共同体与社会区分开来，认为“共同体是持久的、真实的共同生活，社会却只是短暂的、表面的共同生活。与此对应，共同体本身应当被理解成一个有生命的有机体，社会则应当被视作一个机械的集合体和人为的制品”4。共同体规模较小，通常表现为血缘共同体、地缘共同体与精神共同体等；社会规模较大，是为商人或资本家存在的，并由他们进行统治5。20世纪30年代，欧美社会工业化与城市化进程加快，邻里间关系的稳定性和亲密性因交通与通信技术的发展而逐渐削弱，个人与社会组织流动性增强，基于家族或地方情感的社会性联结断裂，产生社会原子化问题。在此背景下，美国芝加哥学派将共同体定义为社区，认为社区是在一定地域范围内相互依赖的人们进行合作并赋之以认同的生活空间。在该空间内，人与人之间的交往建立在相互信任的基础上，享有共同的行为规范，愿意为维护公共秩序和实现公共利益而付诸共同行动。将社区定义为共同体是近代以来理解社会共同体的重要方式，也对中国的共同体研究产生了一定影响。然而，中国的社区与西方社会意义上的共同体相去甚远。20世纪90年代，中国在城市管理体制改革的背景下开启社区建设。社区最初作为承接单位体制解体后基层社会管理职能的重要载体，存在于国家建设的基础性场域，其建设过程体现了明显的行政性特征，行为过程也蕴含鲜明的科层制逻辑，不仅需要完成政府下派的大量行政工作，而且还承担着巩固基层政权建设、整合基层管理资源、维护基层秩序稳定等重要使命。随着改革深化，国家与社会的相互建构为社区建设转型创造了可能。一方面，国家行动范围后退，日趋完善的政治制度体系进一步规制国家权力，客观上释放了社区自治发展的空间；另一方面，城市化在改善群众物质生活的同时也因社会再组织化的相对滞后以及制度化参与渠道的缺失而产生诸多治理问题。这要求推动社区去行政化改革，以包容基层群众、社会组织等主体的合作参与为基础，使社区建设更多体现社会性意义，扩展社区的社会性功能，拓宽社会服务范畴，升级社会服务质量。在此，国家则须通过赋权社区以增能社区，赋予社区作为自治场域发展的权利与相关资源，释放社区自治动能。基层治理共同体的概念提出与政策实施推动了社区建设向社区1习近平：论坚持全面依法治国，中央文献出版社2020年版，第247页。2西塞罗：论共和国，王焕生译，上海人民出版社2006年版，第75页。3李荣山：共同体的命运从赫尔德到当代的变局，社会学研究 2015年第1期。45斐迪南 滕尼斯：共同体与社会，商务印书馆2019年版，第71页，第87、161页。117江苏社会科学2023年第 2 期治理的逻辑转换。基层治理共同体立足中国基层社会发展现实，以共建共治共享为基本要求。治理共同体的建立与维系有赖于治理主体的参与。参与有利于增强共同体内治理主体间的关联，并在该过程中重塑其社会角色以加强其对共同体的社会责任。因此，将治理共同体的话语置入并影响社区建设过程，使生长于斯的人们始终愿意以合作参与的方式实现共同利益并公平分享治理成果，不仅有助于突破诸多基层治理困境，更重要的是推动社区向生活共同体的回归。在实践中，建构基层治理共同体是推进国家治理体系现代化的本质要求，是提升国家治理能力的基础保障。基层治理共同体是在一定的基层场域内基层党组织、基层政府、社会组织与群众等治理主体基于责任、信任、尊重等共同的价值追求，通过合作解决基层治理问题、回应基层治理需求而自觉形成的相对稳定的组织结构。它致力于将基层治理主体聚合起来，通过协商参与寻求基层治理问题的解决方案，目的在于系统推进基层治理现代化，破解基层治理碎片化困境，提高基层治理效能。二、价值驱动：强化责任、信任与尊重，增益基层治理共同体的有效性主体间价值共享是建构并维系基层治理共同体的关键。一方面，价值共享赋予基层治理主体合作动力。基层治理共同体致力于将所有相关的治理主体凝聚起来，共享价值增强主体间关联，促使他们寻求合作方式解决治理问题。另一方面，价值共享推动参与式治理模式的创新，建立平等的参与机制以使治理主体共同承担对基层治理的责任。主体间共享价值通常涉及责任、信任、尊重等要素。一是基层治理共同体以责任认知为价值基础。“人人有责、人人尽责”是基层治理共同体的基本价值追求，而精准的责任认知建立于权责一致的基础上。自开展社区建设以来，国家权力的扩张惯性以及传统权力格局的延续曾一度引致社区的行政化，作为基层群众自治组织的居委会也在一定程度上成为政府的代理人。要建设“人人有责、人人尽责”的基层治理共同体，首先应实现国家权力的归位以及社会权利的保障，达到“权责一致”。一方面，实现权力与职责的统一，即在以制度约束国家权力的基础上明确并规范政府职责，避免行政权力过度渗透社区而导致社区被迫囿于行政性事务。同时，推动社区组织的去集权化改革，增强基层群众自治组织的自治主体性。另一方面，实现权利与义务的统一，即在保障基层社会自治权利的前提下促使社区治理主体履行其治理参与的义务。改革开放以来，市场经济的发展使得社会逐步获取相对独立的发展空间，社会主体萌生参与意识，社会公众开始通过寻求参与机会以实现其切身利益。需要指出的是，无论采取何种参与行为，社会公众都必须对其行为负责，以确保利益表达的有序性和真实性；同时，也必须确保其参与行为不会侵犯其他公众的合法权益。另外，不断推进的政治体制改革与法治化进程规制党政权力并规范其行为，“在总体责任明显增加，政府逐渐转变为有限责任政府的背景下，社会组织、公民个人的责任必须强化，以应对愈发庞杂的公共事务”1。因此，政府在保障社会公众参与权利的同时，社会公众也应当重新认知其所承担的治理责任。现代化基层治理是多元治理主体合作参与的过程。社会公众不应仅仅被动执行公共治理决策，更重要的是必须积极参与治理，主动寻求将其利益诉求输入决策过程的有效渠道，倒逼基层党政部门规范权力并开放制度化治理的参与空间。二是基层治理共同体秉持加强信任的价值理念。基层治理共同体的建构、维系与运转依赖于治理主体的合作，通过高效的集体治理行动实现治理资源的优化配置与治理问题的有效解决。信任是治理主体建立合作的基础，它使劳动分工成为可能，使社会成员在各司其职的基础上形成合作。与熟人社会建立于习俗、习惯与道德基础上的习俗型信任关系2不同，“人际关系的契约化，成为构成现代1郁建兴、任杰：社会治理共同体及其实现机制，政治学研究 2020年第1期。2张康之：社会治理的经络，社会科学文献出版社2020年版，第3页。118价值驱动、结构优化与主体赋能：基层治理共同体的建构逻辑生活各种社会关系中的最基本形式”1。契约式信任关系使多元治理主体的交往活动建立于遵守规则的基础上，契约缔结方不被允许随意更改规则，这使得信任具有了规范性。全面深化改革以来，党和政府加快基层治理的顶层设计与制度供给，推进基层治理体制机制改革，使基层治理主体在协商参与的过程中建立并维护契约式信任关系。一方面，现代化基层治理体系从整体层面筹划基层治理的发展方向。建立党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与的基层治理体系对优化治理主体间信任关系提出了更高要求。以坚持党对基层治理全面领导为根本政治前提，基层治理体系要求规范基层党政部门的治理权力，开放基层协商空间，创造基层群众将其利益诉求输入决策过程的组织化渠道与结构性机会。在该过程中，多元治理主体间公开、平等与互惠的话语交往将产生主体间性，促进基层党政部门与群众之间形成治理意义上的交互式依赖关系，这将有利于增强彼此间的信任。另一方面，将民主价值融入基层治理，使基层治理在强调效率的同时注重实现公平正义等民主目标，把社会主义民主政治制度优势转化为治理效能。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。在基层发展全过程人民民主，尊重人民主体地位，不仅能够拓宽群众的直接参与渠道，推动基层治理机制创新，还能通过实践全链条的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，为基层党组织、基层人大、基层政府、基层政协与基层群众等治理相关者增强彼此间信任关系提供契机。经由民主选举，基层群众与基层人大代表之间建立初始信任基础，而人大代表有效代表人民利益和意志、参加行使国家权力的过程则进一步增强群众对其的信任；经由民主协商，充分发挥基层政协作为专门协商机构作用，转化基层政协委员在联系和服务所在界别群众的优势，同时依托政协委员工作站等平台加强与基层群众的联系，以服务群众获取信任；经由民主决策，基层群众通过各种制度化渠道参与决策“前中后”各个阶段，充分表达利益诉求，与基层党政部门协商对话的有效性也将影响群众对其信任程度；经由民