健康中国视角下《乡村医生从业管理条例》修订研究_徐正东.pdf

108 第 36 卷 第 3 期2023 年 3 月医学与社会Medicine and SocietyVol36 No3Mar 2023健康中国视角下 乡村医生从业管理条例 修订研究徐正东1，衡敬之2，杨支才11成都中医药大学马克思主义学院，四川成都，610075;2西南政法大学民商法学院，重庆，401120摘要乡村医生作为健康中国战略“强化基层诊疗服务体系”的关键，面临队伍稳定性差、执业规范性差等问题。见诸于规范，当前我国乡村医生权利保障与执业规制存在权利保障投入度不够、培训与继续教育制度不健全、“尊医重卫”氛围不浓厚、准入门槛过低、违法执业规制不足等问题。乡村医生制度改革应及时确立法律指引，规范及时修订有助于改革措施的落地。除关注中央政策及上位法律变动外，地方立法及政策中的有益经验亦应吸收，诸如表彰宣传乡村医生优秀事迹、建立高校医学毕业生免试注册通道、实施多元化的职业培训制度、全方位提高乡村医生待遇等。鉴于此，修订 乡村医生从业管理条例 的具体路径为:第一，确立适宜的立法目的，营造“尊医重卫”的良好社会氛围;第二，完善执业注册制度、优化权利与义务设置，为乡村医生合法执业保驾护航;第三，强化乡村医生培训与考核，提升乡村医生诊疗服务质量;第四，设置保障措施专章，明确政府职责;第五，织牢乡村医生法律责任网，严厉打击违法执业行为。关键词乡村医生从业管理条例;权利保障;执业规制中图分类号:19019文献标识码:ADOI:1013723/jyxysh202303020文章编号:10065563(2023)03010806Study on the evision of egulations on the Practice Management ofural Doctors from the Perspective of Health ChinaXU Zhengdong et alSchool of Marxism，Chengdu University of TCM，Chengdu，Sichuan，610075，ChinaAbstractural doctors，as the key of strengthening grassroots medical service system in the Healthy China strategy，arefaced with problems such as poor stability of the team and poor standardization of practice There are some problems in the protec-tion of rights and practice regulations of rural doctors in China，such as insufficient investment in protection of rights，imperfecttraining and continuing education system，weak atmosphere of respecting medicine and valuing health，low entry threshold andinsufficient illegal practice regulations In the reform of rural doctor system，legal guidelines should be established in time，andtimely revision of norms is conducive to the implementation of reform measures In addition to paying attention to central policies andchanges in upper laws，beneficial experiences in local legislation and policies should also be absorbed，such as praising and publi-cizing excellent deeds of rural doctors，establishing examfree registration channels for medical graduates of colleges and universi-ties，implementing diversified vocational training systems，and comprehensively improving the treatment of rural doctors In view ofthis，the specific path to amend the regulations on the management of rural doctors practice is as follows First，to establish appro-priate legislative purpose and create a good social atmosphere of respecting medicine and valuing health Second，to improve thepractice registration system，optimize the setting of rights and obligations，so as to protect the legal practice of rural doctors Third，to strengthen the training and assessment of rural doctors，so as to improve the quality of medical services of rural doctors Fourth，to set up a special chapter on safeguard measures to clarify the responsibilities of the government Fifth，to weave a strong legal lia-bility network for rural doctors and severely crack down on illegal practicesKey Wordsegulations on the Administration of ural Doctors Practice;ights Guarantee;Practice egulation基金项目:国家哲学与社会科学基会资助项目，编号为 16BFX162;司法部国家法治与法学理论研究项目，编号为 18SFB5012;四川省社科规划四川新冠肺炎疫情防控重大课题项目，编号为 SC20YJ003;四川医事卫生法治研究中心项目，编号为 YF16Z07通讯作者:杨支才，2521147319 qqcom徐正东等 健康中国视角下 乡村医生从业管理条例 修订研究 109 党的十八届四中全会召开以来，“全面推进依法治国”已经成为我们党和国家推进各个领域、各项制度改革的重要保障1。作为一项在我国独具特色的制度，乡村医生制度是农村三级医疗网络制度的重要节点和关键支撑，没有一支适应于当前农村卫生健康需要的乡村医生队伍，健康中国战略的健康乡村这一环是难以稳定、持续推进的。因此，综合各方面实践、立法因素的考量，梳理乡村医生治理经验，对 乡村医生从业管理条例 及时进行全面修订符合改革于法有据的基本方向，也有助于乡村医生制度在法治的轨道上行稳致远。1乡村医生从业管理条例 修订的必要性11 健康中国建设对乡村医生从业保障与执业规范性的要求2016 年 8 月，习近平总书记在全国卫生健康大会发表讲话时指出“要坚持正确的卫生与健康工作方针，以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享”2。2017 年 10 月健康中国战略写入十九大报告，其中涉及乡村医生的主要内容为“加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设”。但是，我国的乡村医生制度形成于计划经济时期，在社会经济整体发展水平不高的年代里，我国以最为全面、高效的方式改善了乡村居民的就诊条件和乡村地区的卫生状况，获得了社会公众的普遍认可3。但是，随着改革开放的深入发展，原有的乡村医生制度应当尽快完成转型，而首当其冲要解决的问题便是建设一支符合乡村居民现有医疗卫生需求的稳定的、规范的乡村医生队伍。据 2019 年国家卫生健康委员年鉴统计数据显示，我国的乡村医生队伍发展存在明显的“颓势”4，在我国尚未从根本上消解乡村医生生存、发展问题与乡村卫生事业现代化、规范化发展间的内在冲突的前提下，很难实现乡村医疗卫生健康事业的持续健康发展。转换到法律规范层面的核心的问题就在于，现行乡村医生权利保障与执业规制制度不健全，优秀的乡村医生不愿意在乡村长期驻留，能够驻留的乡村医生执业能力、执业规范性亦无法满足乡村居民日益提升的卫生健康服务需求，例如，有研究成果统计发现乡村医生发生医疗事故并被提起公诉的占比较大5。12 为完善乡村医生权利保障与执业行为规制提供规范基础乡村医生制度与我国的农村经济与社会发展历史及卫生政策变迁有着密不可分的联系。农村经济发展迟缓曾导致我国乡村地区医疗卫生等公共卫生服务投入不足、规制水平逐渐下降，乡村医生群体在自我生存困难的情况下多选择远离岗位另谋出路，乡村医生队伍的稳定性和整体素质都在下降、执业规范性不足6。目前，乡村医生制度的问题集中在乡村医生权利保障与执业行为规制两个方面，尤其是权利保障严重不足。其中，乡村医生执业权利保障存在的主要问题包括:乡村医生权利保障整体投入度不高，乡村医生满意度差，队伍稳定性不足;乡村医生执业能力培训、继续教育制度尚不健全;乡村“尊医重卫”氛围不浓，暴力伤医事件时有发生等。乡村医生执业行为规制存在的主要问题包括:乡村医生整体准入门槛过低，影响提升乡村医疗卫生服务水平;乡村医生违法执业行为规制制度尚不健全，违法行医行人为较严重，影响患者安全等78。为此，有关乡村医生制度改革的政策探索持续至今9。除政策层面外，近年来颁布的一系列重要卫生健康法律也都对乡村医生制度发展作出了明确规定。例如 中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(以下简称 基本医疗卫生与健康促进法)第四章“医疗卫生人员”，中华人民共和国医师法(以下简称 医师法)第五章“保障措施”以及中华人民共和国中医药法(以下简称中医药法)“中医师承”“确有专长”特殊执业注册制度等规范从乡村医生权利保障和执业规制两个方面提出了强化乡村医生队伍建设的具体制度方案1012。但是，医师政策和上位法律存在宏观性强、系统性差、可操作性不够等不足，有必要通过对专门性立法的修缮予以补强。目前，我国现行有效的关于乡村医生的法律规范中，最成体系的就是乡村医生从业管理条例，这部行政法规已实施10 余年，我国乡村医生制度发展已经发生了较大的变化，应及时予以修改。2 地方立法与政策考察对地方与乡村医生相关的立法及政策经验进行一次较为全面的梳理，有助于提炼出乡村医生从业管理条例 这一全国性质规范可供吸收之处。21 地方乡村“尊医重卫”立法及政策医师这一职业自古以来就被誉为“华佗再生”，中医中更有“杏林春暖”的美誉。因此，医生在整个社会中的地位应当是很高的，也应当是受人尊重的职业。但实践中，乡村医生没有获得应有的尊重，乃至被拳脚相向。虽然存在部分乡村医生违法违规执 110 医学与社会2023 年 3 月第 36 卷第 3 期业的情况，但是仅因此类少数情况就对乡村医生群体进行整体的“污名化”乃至放任医疗暴力事件则超过了法律的边界，长此以往必将不利于乡村医生队伍的良性发展。为此，福建省人