建设项目电子档案单轨制管理模式分析_张元科.pdf

|兰台纵横|2023.2 下兰台内外57摘 要：建设项目电子档案单轨制的实行，推动了建设项目领域电子文件单轨归档模式从“纸质化到无纸化”“双轨制到单轨制”突破，档案管理效率显著提升，有力地促进了智慧档案建设。本文首先从概念上辨析单轨制与单套制的不同，以及电子文件归档和电子档案单轨制档案管理的特点，进一步从经济、效率、空间等三个方面分析了电子档案单轨制管理的优势。并从上海、河北、深圳等地的电子档案单轨制改革试点总结出建设项目电子档案单轨制管理的经验启示，进一步提升电子档案管理现代化水平，助力实现中国式现代化。关键词：单轨制；电子档案管理；建设项目2015年，上海市档案局与上海市自贸试验区管委会率先在全市探索“单套制”档案管理试点工作。2020年新修订的档案法，明确了电子档案与传统档案具同等效力，为电子档案单套制改革提供了法律保障。2022年5月19日，深圳市中院顺利通过了电子文件单套制归档和电子档案单套管理试点工作验收。随着计算机信息技术的飞速发展及其在档案管理中的实际应用，浙江、广东、上海等地陆续实行电子记录单轨管理。即，仅将原始电子文件直接进行保存。单轨制的实行，实现了电子文件单套归档模式从“纸质化到无纸化”“双轨制到单轨制”的突破，档案管理效率显著提升，有力地促进了智慧档案建设1。1 单轨制与单套制辨析清晰地界定概念含义，是推动档案工作向前发展的基础。“轨”释义为车辙、法度，以及事物运行的一定路线；“套”释义为同类事物合成的一组。具体到电子档案领域，“轨”的识别标准为特定电子文件或电子档案的技术信号属性。“轨”分为两种，即模拟轨和数字轨。而“套”的识别标准则是指在轨型确定情况下特定载体类型2。如纸墨文书、缩微胶片。可见，“单套制”，就是指档案归档后只有一种形式存在，或纸质档案或电子档案；“双套制”则是指同一份文件内容相同的不同形式存在，即纸质档案和电子档案。而单轨制，则是单套制的具体运行。从图1可知，电子文件单轨制，就是指文件在归档前的流转中始终保持在同一介质（纸质或电子）中运行。而电子档案单套制则是专指电子文件归档后的文件以同一形式存储和提供利用3。从单轨制管理的含义辨析可知，电子档案单轨制呈现出其应有的特点：数字轨。电子档案不仅是单轨，而且还是以数字形式存储和利用。同步操作。电子档案单轨制管理模式下，电子文件在办公OA系统中生成并完成后直接可归档。实现办公流程与电子档案同步归档。但归档时，通过水印、时间戳等数字防伪技术，将OA办公过程中产生的具有保存价值的电子文件直接嵌入生成，实现及时归档。存储空间大。单轨制模式下，电子档案直接存储于磁盘、光盘等存储介质，无需占用物理空间。此外，电子档案单轨制管理的又一特点，就是在于其日常系统维护，应确保电子文件管理系统的稳定性、完整性4。2 电子档案单轨制优势“双轨制”模式下，建设项目电子文件管理需要同时归档纸质建设项目档案和电子建设项目档案。不仅造成纸质资源浪费，也在重复管理过程中浪费宝贵时间。因此，与“双轨制”模式相比，“单轨制”管理有其巨大优势。2.1经济优势随着计算机信息技术的应用，建设项目电子档案的数量和规模越来越多，无论是采用“双轨制”管理模式，还是传统纸质档案管理模式，都需要耗费大量的纸质资料。尤其是“双轨制”模式下，既要保存电子档案，又要整理纸质档案，造成耗材资源和劳动力的巨大浪费。“单轨制”管理模式下，省却了纸质档案归档，无需建设大面积库房、添置档案架等硬件设施，所有电子档案在计算机中形成，并通过相关数字防伪技术，可直接实现存储。节省了硬件设备投入，后期也无需进行相关设备的日常维护，经济效益优势明显5。建设项目电子档案单轨制管理模式分析文/张元科图1：电子文件单轨制与电子档案单套制管理模式|兰台纵横|2023.2 下兰台内外582.2效率优势传统纸质档案管理主要依靠人工管理，“单轨制”管理模式下，建设项目电子档案依赖计算机信息技术，改变档案管理部门与归档部门之间的信息传递模式，归档部门在完成相关业务后，可直接将其进行归档保存。后期，需要查询、检索电子档案时，可直接借助计算机信息技术，通过关键词等，在档案数据库中精准定位、检索。可见，单轨制模式凸显出管理方面的巨大效率优势。2.3空间优势纸质档案存储占用较大的物理空间，而且，随着业务量的增加，由此产生的档案数量和规模都呈现出较快增长态势。保存这些纸质档案需要建设大型档案室，购置档案架，一些特殊载体的档案，还需要购买消磁柜，安装除湿机、恒温机，等等。档案库房还需要后期的维护。实行“单轨制”档案管理模式，除了计算机设备、磁盘、光盘等必备设备外，无需修建档案库房，购置大型库房设备，也无需库房的日常管理。相比于传统的纸质档案管理模式，极大地减少了物理空间，突出体现了“单轨制”档案管理模式节约空间的巨大优势6。3 单轨制档案管理实践探索2015年，上海市档案局与上海市自贸试验区管委会率先在全市探索“单套制”档案管理试点工作以来，天津、国家电网、深圳中院等政府企业、司法机关均陆续推动“单轨制”试点，积累了丰富成功经验。3.1上海2015年，为顺应办公自动化发展趋势，上海市档案局与上海自贸区积极开展电子文件单套制归档管理模式的全新探索。同年4月，上海自贸区保税区管理局组织研发电子文件在线归档系统，协同相关公司协助开发电子签章、电子签名等技术。次年11月，上海自贸区召开电子档案单套制管理复制推广会，将成功经验向自贸区范围内推广实施。上海电子档案单套制档案管理模式的试点创新之处：一是创新电子文件归档方式，即实现了电子文件从其产生、传输、办理及归档全流程、全周期数字化操作。二是创新电子文件归档制度。彼时，国家级层面或者其他地方、行业领域尚未出台专门的电子文件归档制度。在此次试验中，上海自贸区相关部门先后出台了电子文件归档范围和电子档案保管期限表电子文件归档整理操作细则等一系列制度规范，统一了电子文件归档整理标准。3.2河北随着实践成功，以及相关管理机制、配套环境的日趋成熟，电子文件归档和电子档案“单轨制”管理逐步向其他领域服务延伸。2018年，河北省档案局、河北省政务服务管理办公室、石家庄公共资源交易中心共同进行基于云平台的全省公共资源交易业务电子档案管理模式的实证研究，并发布公共资源交易电子档案管理规范，在公共资源交易领域探索电子档案“单轨制”管理模式。河北电子档案管理单套制管理模式的主要特点：一是研发全过程管理系统。在公共交易云平台搭建公共资源交易电子文件形成、归档和电子档案管理的“三位一体”的全程管理系统，满足了公共交易归档电子文件技术业务数据深度融合的需求，实现了电子文件归档自动化、存储电子化和利用网络化。二是电子档案具有同等效力。利用电子档案管理系统开展的公共资源交易电子档案单轨管理，电子档案与传统载体档案具有同等效力，电子形式档案作为凭证使用，无需再打印纸质文件归档7。3.3深圳中院2020年，深圳中院发布深化司法责任制综合配套改革服务保障深圳 建设中国特色社会主义先行示范区行动方案（20202022年），全面推行电子档案为主、纸质档案为辅的案件归档方式，探索电子文件单套归档和电子档案单套管理试点。深圳中院单套制试点改革于2022年5月19日通过国家档案局专家组验收。深圳电子档案单套管理的特点：一是全程化。深圳中院立足司法机关办案实际，并积极借鉴先进成功经验，全程以电子数据自动归档替代纸质文档资料打印、整理等。二是流程化。深圳中院将电子档案单套管理与办公OA系统、诉讼业务系统无缝衔接，从档案著录、扫描挂接、分类、集中接收和“四性”检测等一体化、流程化。三是可扩展性。除了实现内部OA等系统无缝集成，还支持自定义档案类型、模块，适应诉讼档案领域各类档案收集、存储8。4 单轨制档案管理实践之于建设项目电子档案管理启示为进一步加强建设项目档案管理工作，切实规范建设项目电子文件归档和电子档案管理，更好服务建设项目建设、运行、管理。2016年，国家档案局、国家发改委联合发布建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法。该办法的出台，以及其他行业领域的成功实践探索，均为建设项目电子文件归档和电子档案管理提供了宝贵借鉴。4.1源头层面支持是基础电子文件归档和电子档案单轨制管理的基础和前提，就是要抓好源头电子文件的形成，夯实电子文件质|兰台纵横|2023.2 下兰台内外59量基础，推动电子档案管理关口迁移。首先，需要立足单位实际进行业务系统重塑性、适应性改造，使系统支持电子文件输出，在形成阶段便实现对电子文件源头管理。其次，将建设项目实物工程与电子文件资料同步管理。将建设项目工程进度与建设项目电子文件进行同步性比对，确保电子文件归档与电子档案管理的有效衔接，实现及时生成、及时归档。再次，无业务系统支撑又需要归档的文件，及时将其数字化形成电子文件后归档，并提交至单轨制电子档案管理系统相应目录9。4.2系统层面支持是核心2021年1月1日正式实施的、新修订的档案法明确提出“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”，这一要求为电子档案单轨制管理指明了工作重点和方向。“来源可靠”，即电子文件归档和电子档案所承载的电子文件信息是在处理建设项目日常事务或日常事务发生时，工作人员运用信息系统直接形成。所形成的电子文件应符合电子签名法电子文件管理暂行办法的具体要求。此外，还要求元数据管理。为此，需要对建设项目相关业务系统进行适应性改造，使生成的电子文件经电子签名或电子印章，形成PDF、OFD格式，为电子文件归档和电子档案单套制管理营造良好运行环境。4.3政策层面支持是关键档案本身就具有凭证性显著属性特征。因此，电子文件归档及电子档案单轨制管理首先需要解决效力问题，电子文件与纸质文件应具有同等证据资格、同等证明力。除了档案法、诉讼法外，还需要进一步从政策层面给予支持和保障，这也直接关乎电子档案单轨制能否长期推行的关键。为此，国家档案局、国家市场监管部门等，从顶层做好制度设计，制定“单轨制”技术标准及相应配套制度，规范电子签名及元数据采集，最终要确保电子档案与纸质档案同等效力的法律保障和制度安排，从法律法规方面保障电子档案可靠、不可逆标准。4.4技术层面支持是抓手电子文件归档和电子档案单轨制管理模式下，需要电子档案满足档案法电子文件管理暂行办法“真实、完整、安全可靠、长期可用”的相关规定，这就需要从电子档案管理的环境和外在保障方面给予相应的技术支持。具体来说，应将电子文件信息采集、智能编目、著录与组织、档案流转及电子文件深度应用等方面，提供全场景、全方位的技术支持和系统安排。如，集成电子签章和数字签名技术、数据库技术、嵌入式电子表单、在线验证技术。4.5管理层面支持是保障电子文件归档与电子档案单轨制管理的顺利推进，是一种管理理念、管理模式的深度改变，从传统的优质化向无纸化、从分散管理向全过程、全周期管理、年度定期归档向随办随归的转变。因此，要采取相应的管理措施。首先是要加强业务知识学习，单轨制管理流程解析，让档案参与者及时熟练掌握单轨制电子档案管理特点和要求，并落实到具体档案管理中。其次是要完善配套管理制度。执行档案法建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法，还需要单位立足电子档案单轨制管理特点和实际需要，出台相应的具体落实的操作细则和办法，织密电子档案单轨制管理制度网络。结语单轨制是适应数字社会、数字政府高效运行的文件管理模式，也是我国电子文件管理模式调整、顺应时代发展的目标和方向。要积极总结各个行业领域的成功经验，不断丰富单轨制电子档案管理模式内涵，积极推动电子档案管理工作质量和效率，为中国式现代化实现，做出档案人的应有贡献。参考文献1高珊.电子文件单轨制管理模式下档案数据保全研究J.档案天地，2022（1）：21-24.2黄建峰，周琴，游姗姗.实现电子档案单套单轨制管理的文档一体化系统研制J.中国档案，2022（2）：68-69.3赵跃，陈香，陈水湖.面向单轨制的档案人员电子文件管理专业能力研究J.档案与建设，2022（11）：26-31.4任青.“单轨制”运行下电子档案风险防控的影响因素与应对措施J.机电兵船档案，2022（6）：91-