减税降费促进创业了吗？——...于营商环境的有调节中介模型_梁季.pdf

572022 年第 12 期减税降费促进创业了吗？减税降费促进创业了吗？基于营商环境的有调节中介模型基于营商环境的有调节中介模型梁季吕慧郭宝棋 内容提要：减税降费是不断深化供给侧结构性改革、促进经济高质量发展的重要举措。本文基于 20122020 年我国 239 个城市的面板数据，实证分析减税降费对创业的影响效应，重点研究市场主体预期、财政压力发挥的中介作用，同时将营商环境这一调节因素引入分析框架。研究发现：一系列减税降费措施确实可以提升各地区创业水平，具体表现为新设市场主体数量的增加；大规模的减税降费稳定了市场主体预期，并对创业活力产生积极影响，但是政策频繁调整会削弱预期进而影响创业活力，而且减税降费举措加大本地的财政压力，也会削弱其对创业活动产生的积极影响；引入营商环境之后发现，营商环境优化可调节减税降费对创业的直接影响和间接影响。关键词：减税降费营商环境创业市场主体预期有调节的中介效应中图分类号：F812.4文献标识码：A文章编号：1003-2878（2022）12-0057-18一、引言近十余年来，我国实施了大规模减税降费。减税降费经历了从结构性减税到普惠性减税降费再到结构性和普惠性减税并举，从只减税到税费并降的过程，减税降费政策持续加码，力度不断加大，20132021 年累计减降规模达 8.8 万亿元，整体宏观税负下降了 4.1 个百分点，有效减轻了市场主体负担，激发了市场活力，有力地推动了我国“双创”事业发展，不断激励个人投资兴业。“大作者简介：梁季，中国财政科学研究院公共收入研究中心研究员、博士生导师，电子邮箱：。吕慧（通讯作者），中国财政科学研究院博士研究生，电子邮箱：。郭宝棋，中国财政科学研究院博士研究生，电子邮箱：。作者感谢匿名审稿专家所提宝贵建议，当然文责自负。数据来源：中国这十年|8.8 万亿元！减税降费在实处，见 http:/ GDP 的比值，主要数据来源于中国财政年鉴。DOI:10.19477/ki.11-1077/f.2022.12.00358减税降费促进创业了吗？众创业、万众创新”首次出现于 2014 年李克强总理在夏季达沃斯论坛上的讲话。2015 年政府工作报告将其定位为引领经济的“新引擎”，并通过一系列“放管服”改革促进“大众创业、万众创新”，如先后取消和下放一部分国务院部门审批、清理审批中介、放开中央和省级政府层面的政府定价、压缩专项转移支付等，以优化营商环境，清除对市场主体不合理的制度性约束，使得市场主体进入更便利，发展更自主。数据显示，20132021 年我国共新增涉税市场主体 9315 万户，年均增加近千万户。连续几年日均新增 4 万多户，保持年新增就业 1300 万人以上。一系列减税降费政策必然对微观主体创业行为产生深远影响，而营商环境作为重要制度性因素，可以影响减税降费创业效应的发挥。为了深入探究，本文基于 20122020 年我国 239 个城市面板数据进行实证检验，在减税降费的创业效应、作用机理以及营商环境的调节作用发挥等方面做了系统阐述。实证研究发现：一系列减税降费措施可以提升各地区创业水平，具体表现为新设市场主体数量的明显增加，并且东部地区和大城市的创业效应更显著；大规模的减税降费稳定了市场主体预期，并对创业活力产生积极影响，但是政策频繁调整会削弱预期进而对创业活力产生不利影响，且因减税降费举措增加了各地区的财政压力，也会削弱其对创业活动的积极影响；引入营商环境这一调节因素之后发现，营商环境改善调节了减税降费对创业的直接影响和间接影响。文章可能的边际贡献在于：一是减税降费力度的衡量采用地区财政总收入与地区生产总值的比值表示，财政总收入为地区一般公共预算收入与上缴上级政府税收收入之和，避免简单使用小口径宏观税负表示减税降费力度造成的测算误差。同时构建营商环境指标评价体系，从整体视角刻画营商环境这一变量，规避使用“市场化指数”替代营商环境这个变量的局限性，使得指标选取更符合实际，更有解释力。二是将营商环境作为调节因素引入减税降费的创业效应的分析框架，与当前从单一视角讨论减税降费的政策效应相比，更能实证检验政策的合成效应，使得研究层次更加丰富。二、文献回顾与述评（一）税费负担与创业减税降费的政策效应可以通过宏观和微观证据进行检验，研究认为减税降费可以促进微观市场主体和宏观经济高质量发展。税费负担是影响企业生存时间的重要因素（刘晔和张训常，2021），优化减税降费结构可以赋能中小企业高质量发展（杨林和沈春蕾，2021）。减税降费可降低企业税费负担和生产性成本（吴秋生等，2021），缓解融资约束，改善企业自有现金流，并可刺激投资、促进研发投入和产出（孔军和原靖换，2021），提升创新绩效（李拯非和张宏，2021），进而提升企业经营绩效，提高生产要素配置效率，激励企业扩大再生产，形成产业集聚效应，进一步推动产业升级（李紫薇和董长贵，2021）。刘尚希（2019）认为，减税降费等一系列政策增强经济发展韧性，具有“活微观”的效果。数据来源：税收这十年，交出亮眼成绩单，见 http:/ https:/ 年第 12 期关于减税降费创业效应的研究主要从宏观税负水平和分税种对创业活动的影响两个方面展开。从宏观税负水平来看，郭策策和海鹏（2020）认为适宜的税负水平和高税收透明度更利于流动人口做出创业选择。冯海波和周懿（2019）认为高税负增加了企业的成本性支出，加大了企业的生存压力，削弱中小企业创业热情，而所得税较之流转税的影响更为显著，因此对中小企业减税的重心应为所得税。田磊和陆雪琴（2021）认为减税降费一方面减轻在位企业的生存压力，降低退出率，增加存续价值，另一方面降低潜在进入企业的可能成本，吸引更多创业者。分税种来看，学者们对税收的创业效应评价各有不同。部分研究认为工资薪金税负降低会增加个体由就业转向创业的机会成本，产生“就业锁”效应，不利于个体创业选择（Ferede，2019）。也有学者认为，较高的个人所得税税率实际上推动经济中创业活动的进行，这一结论成立的前提是高税率使得带薪劳动者更容易倾向于选择创业活动以避税。但也有学者认为 2007 年出台的关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知（财税200731 号）规定的所得税抵扣比例统一设定为 70%对创业项目成功率的激励效应是中性的（熊维勤，2011）。（二）营商环境与创业营商环境是企业创业创新投资所面临的综合性生态系统（李志军，2022）。良好的营商环境必然为初创市场主体提供更友好的氛围，减少市场主体进入市场的壁垒和交易成本，帮助其更快获得合法资质。营商环境是一个多维指标，世界银行、经济学人智库分别从不同视角构建评价体系，国内学者也构建了包含政府治理、市场化改革、法制建设、金融环境、基础设施等多个方面的指标体系，以评价我国不同层级行政区域（目前主要涉及省级、市级）的营商环境发展水平（韩书成等，2022；邓慧慧和刘宇佳，2021），借以进行国际对比分析或评估其经济社会效应。也有许多关于营商环境分项指标影响创业的研究。比如，金融发展环境的改善，可以突破空间区位束缚，帮助提高中小企业的金融可获得性（粟勤和杨景陆，2022），提高城市创业活跃度（翟仁祥和宣昌勇，2022）；基础设施建设有助于促进人际沟通、知识传播，降低创业阻碍；市场化水平高的地区，其经济发展水平更高，相对其他地区，企业拥有更多的发展机会和更少的资源束缚；行政审批制度改革，比如我国于 1995 年在深圳设立第一个行政审批服务中心，之后在各地蓬勃兴起，20032005 年进入快速发展期，有效降低企业进入壁垒，减轻企业的办事成本（毕青苗等，2018）。（三）文献述评此前学者们关于税费负担、营商环境、创业等问题的讨论较为丰富，为本文的研究提供了良好的基础和参照，但仍有许多问题有待进一步阐释：一是现有研究多聚焦于减税降费政策对微观市场主体生产经营行为的影响，或者某个具体税种改革的激励效果，比如个人所得税改革的创业效应，“营改增”试点改革对中小市场主体高质量发展的影响，较少从减税降费的综合视角切入讨论其对创业的支持效应，本文着重从减税降费的整体力度视角讨论其与城市创业水平的关系。二是现有文献关于营商环境优化对创业激励效应的研究较为丰富，但主要是单一视角，没有和减税降费有效联动分析，本文将二者置于同一分析框架之下，并着重分析营商环境作为调节因素在减税降费支持创业活动中发挥的作用。60减税降费促进创业了吗？三、政策背景与研究假设（一）减税降费的政策背景概览我国此轮减税降费发端于 2008 年全球金融危机，后为应对国内经济下行压力、转型之痛以及外部减税主流之势，以 2012 年“营改增”试点改革为标志正式拉开减税降费大幕，前后历时十余年，是我国稳定宏观经济、激发市场主体活力的重磅之策。此轮减税降费大体经历三个主要阶段：第一阶段即 20082015 年，为结构性减税举措。比如，2008 年合并内外资企业所得税，将企业所得税税率调整为 25%；2009 年增值税转型改革，通过允许固定资产进项税抵扣进一步减轻市场主体税负；2012 年之后，推进“营改增”试点改革，并对小微市场主体或与小微市场主体相关的涉税事项加以调整达到减负目标。第二阶段即 20162019 年，为普惠性减税降费举措。主要表现为全面推开“营改增”试点改革，简并降低增值税税率，扩大享受企业所得税减半征收的小微企业范围，提高研发费用加计扣除比例，清理规范涉企收费，仅 2017 年一年便取消和停征了 41 项中央行政事业性收费。第三阶段即 2020 年至今，为应对疫情冲击而实施的组合式税费支持政策。主要表现为阶段性和制度性税费政策相结合，减税和退税相结合。2020 年，我国先后出台支持疫情防控、复工复产、经济发展等的 36 项财税优惠政策，以应对疫情冲击。2021 年，重点关注中小微市场主体，调整增值税起征点和企业所得税减半征收政策。2022 年，继续实施大规模、新的组合式税费支持政策。整个“十三五”期间（20162020 年），我国共计减税降费 7.6 万亿元。其中，2016 年全面“营改增”之后，直接释放减税红利 5700 亿元；2017 年通过简并增值税税率，取消、减免一系列政府性收费，累计减降税费超 1 万亿元；2018 年通过降低增值税税率以及调整个人所得税基本生计费用扣除标准，累计为纳税人减负 1.3 万亿元；2019 年实施个人所得税六项专项附加扣除，进一步调低增值税税率等，累计减税降费 2.36 万亿元；2020 年减税降费 2.6 万亿元。（二）减税降费对创业影响的机制分析我国的减税降费具有规模性、制度性、结构性的特点，而其经济效应具有很强的综合性，因此探究其对创业的影响需要系统深入分析。1.减税降费对创业的直接影响效应1.减税降费对创业的直接影响效应税费是市场主体的成本组成部分，减税降费政策通过降低市场主体经营成本，缓解市场主体资金压力，激励创新创业投资。税费成本高，会增加市场主体内部的现金流压力，压缩其利润空间，尤其是不利于受融资约束影响较大的小微市场主体的长期稳定发展。减税降费的降成本效应具体表现为：一是减轻市场主体的现金流压力，帮助市场主体更好应对变幻莫测的市场环境；二是减税降费降低市场主体的寻租避税动机，使其将更多资源和精力用于投资兴业；三是减税降费发挥信号作用，增强外部投资者的信心，拓宽市场主体融资渠道，缓解融资约束。据此，提出如下假设：假设 1：减税降费对创业活动具有直接激励效应。数据来源：刘尚希主编：中国税收政策报告（20212022），社会科学文献出版社 2022 年版，第 6 页。612022 年第 12 期2.减税降费对创业的间接影响效应2.减税降费对创业的间接影响效应一是减税降费通过引导和稳定市场主体预期间接影响创业活力。减税降费在一定程度上改善市场预期，提高创业投资预期回报率，或会促进投资创业，但是政策的频繁出台削弱了稳预期的效果。一方面，创业本身就是一项风险选择，存在较高的不确定性，市场主体的投资兴业决策受预期回报率影响。2022 年政府工作报告提出“实施新的组合式税费支持