检察院提起环境民事公益诉讼的反思与展望_阿比丹·艾合买提.pdf

检察院提起环境民事公益诉讼的反思与展望(新疆师范大学政法学院，新疆 乌鲁木齐 830017)摘要:如今检察机关提起环境公益诉讼迅速发展，但是存在检察机关调查取证制度有待完善，社会组织的诉权实现难度较大等问题，这表明检察机关对环境提起公益诉讼的现状仍有改善的紧迫性。因此，本文针对存在现状进行分析并提出完善建议。关键词:检察机关；环境民事公益诉讼；完善建议中图分类号:D926.3;D925 文献标志码:A 文章编号：1674-263X(2023)01-0120-03Abstract:Environmental public interest litigation by procuratorial organs has developed rapidly.However,the investigation and evidence collection system of the procuratorial organs needs to be improved,and the realization of the litigation right of social organizations is difficult,which indicates that there is still an urgent need to improve the current situation of procuratorial organs in filing environmental public interest litigation.Therefore,this paper analyzes the existing situation and puts forward suggestions for improvement.Key words:procuratorial organs;environmental civil public interest litigation;improvement suggestionsReflections and prospects on procuratorates initiating environmental civil public interest litigationAbidan Ahmet(School of Political Science and Law,Xinjiang Normal University,Urumqi 830017,China)1环境民事公益诉讼产生的背景美国学者哈丁的公地的悲剧，如果有一片对所有人开放的公共牧场，那么牧民们会倾向于在这块公共牧场上养尽可能多的牲口，直到过度放牧引发牧场退化。这背后的逻辑很简单：对于个体来说，多养一个牲口的收益完全归自己享受，但多养牲口给牧场带来的负担却是全体牧民承担1。其表明：人类逐利的本性，对于那些缺少明确产权所有者和管理者的公共财产或资源（例如自然环境），往往更容易受到侵害。“公地悲剧”理论提出后，如何避免环境问题成为学者研究的热点，反映在法律层面上，则促进了现代公益诉讼制度的诞生2。2检察机关提起环境公益诉讼的发展2012 年民事诉讼法中首次规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼3。环境保护法让社会组织提起环境公益诉讼的制度进一步完善。最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释的发布，使得组织提起环境公益诉讼的资格，至此正式出现检察机关提起公益诉讼制度。民法典也为环境类诉讼提供实体法上的依据，第 1234 条规定有关机关和组织有权请求侵权人承担生态环境修复责任4，第 1235 条规定还进一步规定了生态环境损害赔偿的范围5。3检察机关提起环境公益诉讼存在的法理基础3.1 检察机关提起环境公益诉讼的必要性我国将生态文明和建设美丽中国列入国家发展战略，提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”6。党的十八大以来，生态文明建设得到重视，也面临严峻挑战，坚持绿色发展，将生态文明建设融于政治、经济、文化和社会建设的各个环节。此外，宪法 赋其监督职能，在保障国家安全、维护社会稳定、保护人民生命和财产安全、国家绿收稿日期：2022-12-06 作者简介：阿比丹艾合买提（1998），女，研究生，研究方向：民商法学。Vol.36 No.1202303第 36 卷 第 1 期202303HEILONGJIANG HUANJING TONGBAO黑 龙 江 环 境 通 报阿比丹艾合买提121第 1 期色生态发展等问题上充当重要角色。因此，更好地发展检察机关提起环境类诉讼是新时代赋予其的历史使命。3.2 检察机关提起环境公益诉讼的现状反思3.2.1救济责任形式与被告实际情况关联度有待提高实务中救济责任形式与被告实际情况关联度较低。以(2020)皖 1122 民初 3956 号、（2021）最高法民申 5575 号案件以及（2020）浙 05 民初 124 号、（2020）渝民终 387 号案件为例，都是通常环境公益诉讼的赔偿数额较高。个人如果加上是私营，收入不高、文化程度较低等，即便法院支持其诉讼请求，凭个人不易承担高额费用，而组织赔偿能力较强。救济责任形式每个被告需要相匹配具体惩治措施，否则很可能会导致其诉讼监督无形中被削弱，让污染行为变本加厉。3.2.2检察机关调查取证难度较大1）检察机关调查取证的组织保障有待健全。水源、土壤以及气候、诸多碳基生物等环境因素，是充满复杂性和专业性的挑战，实务中颇为稀缺在环境受损事实及有效固定证据等工作的人员。有时被调查者选择暴力或其他方式阻碍案件，甚至危害其人身安全。为了人身与财产安全，其可能会选择调查问卷、谈话及询问等方式，但调查取证的结果可能会不尽如人意。2）检察机关调查取证的技术保障有待成熟。环境被污染易分解、扩散，产生废水、废气，现场中只能尽快地检测、勘查及录音像等。部分地区的检察机关，像内蒙古某检察院定制各类设备的“公益诉讼工作车”值得借鉴7，现面临环境鉴定机构少、被告人对鉴定的某数据或真实性质疑等问题。3.2.3环境公益诉讼案件相较刑事案件较少，起诉率较低与被调查人就受到损害程度达成相应协议，向法院申请司法确认比诉讼更高效。针对鉴定难、鉴定贵的公益诉讼，若能评估受损情况，既为调查人和被调查人节省时间与司法资源，环境受损的部分也能得到有效处理。民事诉讼法相关规定，环境保护案件涉案主体没起诉，“国家代表”才能参与并履行法律赋予的相应权利。其位于其他组织之后，由于其无法判断案件其他组织起诉与否以及在什么时候参诉应诉，故不利于其及时高效地提起公益诉讼。3.2.4社会环保组织的诉权实现难度较大绿皮书中，4 年里全国法院审理组织提起的环境诉讼共 330 件，检察机关共 4681 件。有学者提出是否愈加趋于“国家化”色彩。检察机关在公益诉讼中充当“急先锋”，违背检察监督所应秉持的谦抑性和补充性。环保组织虽然具备起诉的资格，其威信力有待加强，敢诉讼、较权威、资历较深的环保组织较少。因为激励机制匮乏导致动力及能力不足，多数组织无法承受高昂费用及败诉风险，所以需要建立激励机制。4检察机关提起环境公益诉讼存在的理论基础4.1 实体法方面4.1.1公民的环境权要得到保护联合国在瑞典 1972 年的人类环境会议上通过人类环境宣言，“人类拥有在能够保持尊严和幸福的优良环境中，过自由、平等和充足的生活条件的基本权利。”公民作为环境权的主体，可以是单独的概念，即自然人的环境权，也可以是集合概念，即法人及其他组织的环境权。因此，可以在个人、群体意义上对公民环境权进行理解和界定8。4.1.2国家的环境权要得到保护国家享有独立自主的对外环境主权。包括：1）领土之无害使用权，即一国只要不对他国造成危害或威胁，则有权自由使用其领土与领土上的资源，而他国则有义务不予干预；2）自然资源之永久主权，这是依据 各国经济权利和义务宪章 正式确立的，包括自然资源拥有权、使用权和处置权，他国若使该国自然资源遭受损害，则应承担经济责任；3）国家对公共领域环境如南极环境、公海环境、外层空间等享有使用与保护权利；4）国家的治内环境权，即对其管辖或控制区域内的环境危害行为进行行政、立法、司法管理干预与处置的权力9。4.2 程序法方面4.2.1诉讼信任理论其指法律规定某一公益团体对某些权益有诉的权利，该公益团体专门于此项公益权利受侵害或可能受到侵害时提起诉讼而组成该公益团体之成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张利益10。人民交给国家信托的财产受侵害时，国家有义务保护信托财产不受损害，即诉讼信托；国家将权力赋予检察院等机关派员参诉，所以检察机关有义务保护包括环境等方面的和谐。4.2.2当事人适格理论适格的当事人可分为实质的正当当事人和形式的正当当事人两种。检察机关属于实体权利义务主体，依据最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称解释）第十三条第二款，法定的机关或组织如果不起诉，其有权在法庭代表国家作为公益诉讼人。阿比丹艾合买提：检察院提起环境民事公益诉讼的反思与展望122第 36 卷5完善检察机关提起环境公益诉讼的基本制度框架建议5.1 结合被告实际情况提出具体救济责任形式本文认为个人去污染地向当地人或组织赔礼道歉；责令公益性劳动帮助恢复环境，并随机打卡，避免偷懒；判令被告印制“维护生态稳定、保护环境、保护生物多样性”内容，在涉案广场、夜市、社区等地进行普法宣传。对组织公开媒体赔礼道歉，因为组织中个别人的违法行为损害整个组织形象。依据实际提出具体的惩治，让被告真正弥补错误，使其真正发挥其监督作用。5.2 检察机关调查取证保障机制的完善5.2.1健全检察机关调查取证的组织并加强协作1）加强检察机关内部机构建设。可以尝试构建以基层检察机关为主，若其需要帮助，可向上一级组织请求协助。我国已有多地采取一体化办案机制，加强了其对环境类案件庭审的参与度与热情度。2）促进检察机关与其他相关部门的联手合作。很多环境公益案件中的证据来自生态环境部门、自然资源部门和水利部门等勘查数值、环境评价报告等资料，所以需要合理调节并促进检察机关与这些行政主管部门联动。5.2.2加大对检察机关调查取证技术的支持1）开发先进的调查技术。加强无人机、区块链以及卫星遥感等科学技术的使用。因为精密仪器使场景更清晰、直观，不可篡改、全程留痕，保障证据真实、完整、更细节。譬如，温州市鹿城区检察院借助无人机勘查并追溯污染源头，固定证据材料，为环境修复工作提供比对依据。2）对生态环境损害司法鉴定规制。相关主管机关应当鼓励现有机构进行鉴定业务拓展，提升鉴定质量。例如，2019 年最高检与中科院合作建立公益诉讼司法鉴定联合实验室，融合公益组织、大专院校和科研院等技术能力，展现“国家队水平”。5.3 适当放宽检察机关调查取证权诉前督促整改建议最佳司法状态，节省进入诉讼程序必需的鉴定时间、费用、节约司法成本等原因出现起诉率低。调查取证权是环境公益诉讼案件办理的最终效果的重要环节，在某些必要时刻赋予其强制手段的方面应放宽。为了环境公益诉讼的顺利，明确向相应行政机关提出有义务配合的要求，否则依法行使监督权，向其提出检察建议。5.4 明确支持社会组织起诉的程序和内容依据解释第十三条第二款，可以看出社会组织同样起着重要作用。2020 年对环境公益诉讼的损害赔偿诉讼审判力度加强，审结有关组织的环境类案件在同比上升。可见其具有潜在的积极性，只是检察机关不知道如何“支持”社会组织。本文认为当环境公共利益遭受侵害、有适格的社会组织提起了环境公益诉讼时，检察机关可以处于辅助人地位，支持组织顺利完成诉讼即可。5.5 建立环境公益电子黑名单“黑名单”可以由各地检察机关以及民事公益诉讼的相关部门的组织一同建设。如果是某组织进入黑名单，使其三年内将每年收益 15%至 20%用于当地环卫工人的福利、优化植被覆盖区等环保工作。另外直接负责人应起带头作用，积极按照黑名单要求，定时在广场、社区、商业区等地进行环境宣传。如果是个人，按照被告实际可支配收入 5%至