欧洲四国政府建筑师制度推动城市更新的治理工具研究_陈旖媛.pdf

北京规划建设 21城市更新的中外理论与实践|THEME 话题引言：城市更新背景下的治理主体创新随着我国城市发展进入存量更新时代，既有城市、社区和建筑中复杂的社会关系、产权关系、资本关系，都要求通过多元治理体系的创建来寻求最大共识并平衡利益纠葛。同时，城市更新所应对的也不仅仅是简单的物质空间修复，而是对物质空间所承载的文化、经济、生态、历史要素的多维度综合考量。早在2008年吴良镛先生在论述我国人居环境的整体论时就曾建议“在少数城市工作中施行城市总建筑师、城市总规划师、城市总工程师制度,对城市的发展进行整体研究、决策和管理”，发挥创新主体的统筹协调作用1。党的十九大以来“社会治理”得到强调，十九大报告提出着力形成“共建、共治、共享的社会治理格局”，将多元治理理念深入到过去单纯依靠政府管理难以触及的方方面面2。近年来基层规划师和建筑师这一类半正式主体在我国新的政治语境下应运而生，在政府的赋权与监督下参与规划设计与城市更新治理3，在我国诸多一线城市迅速成为城市治理中的重要力量，一定程度上应对了我国城镇化后半场的高质量发展需求4。相较于我国短期内的摸索，欧洲国家的多元治理进程开始的相对更早且模式多样。上世纪后半叶，新公共治理论的兴起不断挑战西方政府作为公共产品垄断者的地位5，多中心治理、新公共服务、协同治理等理论为非正式与半正式主体参与权力分配奠定了基础6。在欧洲，国家间政治经济差异主要之一就体现在“国家中心主义”和“社会中心主义”治理模式之争上7。多数南欧、东欧国家奉行新自由主义思潮，政府管控让位于市场调节8。北欧高福利国家则对市场采取相对严格的管控，倾向与社会组织的广泛合作。而在法、德为核心的内陆大国，遏制新自由主义的力量长期存在，正式主体在与市场和社会共同构成的治理体系中仍占据主导地位9。在不同的“国家-社会”治理平衡中，以及后城市化阶段的城市更新背景下，欧洲国家展示出了不同的城市治理特征。与我国基层规划师和建筑师相似的实践活动在权利来源、组织模式、服务对象等方面存在较大差异，但是在长期运作的过程中与所在国甚至是所在城市的治理能力与治理体系相契合。因此，本文选取不同政治环境下的典型欧洲城市，构建面向制度运作的分析框架，对政府建筑师参与当地城市更新治理的路径进行剖析。希望跳出当前欧洲范围内对比研究以英法德荷等大国为对象的局限性，以及参考对象以英文国家学者研究为主的桎梏，将视野聚焦于国际影响力相对薄弱，但城市治理模式成熟且具有显著地域特点的城市更新权利主体创新实践。欧洲国家的城市治理体系变革趋势欧洲国家在城市治理方面的思潮从上世纪完全“自上而下”和“自下而上”的观点对立10，在本世纪初开始转向探索有组织的公私合作关系及半正式主体创新11。早期单纯强调非正式社会参与的论调，为以科层制为主导的规划体系的确带来了一定变革12，但极力削弱正式主体权力的做法，也带来了部分国家规划领域公共事务的长期议而不决，造成全社会协商成本的急剧增加13。特别是在经历了苏联解体后资本主义改造的一些东欧国家，当民粹与资本披上协作式规划外衣时，规划体系的权威和效率就不复存在14。近年来“欧盟委员会创新城市议程”“欧洲文化部长达沃斯声明”等一系列的国际政策声明文件明确了基于治理而非管制的手段，来达成可持续的城市发展、塑造高质量建成环境的主张15。最小政府和最大合作仍是规划权力研究的主流观点，但权力的转移更加谨慎，趋向于通过结构化的治理体系，发挥不同类型主体的优势16。各国的长期实践表明不完全的公众参与，很多时候只能代表群体利益而非全社会的公共利益，其自组织能力和专业水平也决定了该群体可以成为治理体系的重要参与者但不是主导者17。在此背景下，改革正式治理手段的做法不断涌现且形式多样，既包括了政府直接赋权专业群体形成的国家建筑师、城市建筑师，如荷兰和瑞典国家层面首席建筑师制度18，也包括了政府、企业、NGO、社区共同构成的联合型半正式主体，如英格兰的地方企业合作组织等19。在欧洲众多的规划设计主体创新中，政府建筑师（State Architect/Chief 欧洲四国政府建筑师制度推动城市更新的治理工具研究陈旖媛 祝贺（通讯作者）22 北京规划建设话题 THEME|城市更新的中外理论与实践Government Architect）发挥了与我国责任规划师群体类似的治理职能，辅助政府进行传统管制、政策制定并联系沟通其他社会主体，虽然名为“建筑师”但事实上责权范畴涵盖一切规划建设事项20。当前丹麦、瑞典、爱尔兰、奥地利，甚至是俄罗斯均有类似实践。欧洲四国政府建筑师制度的运作环境欧洲国家的城市更新进程不一，但普遍经历了二战后的大规模重建。城市更新在20世纪50-70年代成为大部分欧洲国家共同选择的公共政策，在政府主导下依托财政投资对战损城区、城市贫民窟、城市中心区进行重建21。此后，多数西欧国家和部分北欧、南欧国家完成了工业化向现代化的转型，以产业升级带来的经济红利支撑了持续的城市更新22。同时，80-90年代的更新政策出现了明显的变化，政府的职责从主导大规模重建转向了对重点衰落地区的改善，意图消除战后经济快速复苏背后的社会两极分化问题23。而这一时期的多数东欧国家仍属苏联或华约阵营，城市更新政策是计划经济和普遍福利主义的一部分。2000年后综合城市发展（integrated urban development）成为欧洲国家城市政策的范式。城市更新的目标不再仅面向物质空间和社会福利，城市复兴（urban renaissance）等理念出现，使各国的城市更新政策成为了社会、经济、文化、产业、生态等议题在内的综合性手段24。欧盟也运用了综合领域投资（ITI）计划等政策工具，鼓励各国运用物质空间改造手段、社会参与手段、政策调节手段综合施策推动城市更新。当前欧洲各国城镇化率普遍较高，加之新城建设所需的高额财政投资有限，所以城市更新仍是欧洲城市建设的核心手段，但各国甚至各城之间的更新模式差异较大、治理体系与治理工具多样。本文选取西欧国家比利时的佛莱明（Flander）、北欧国家拉脱维亚的里加（Riga）、东欧国家波兰的华沙和南欧国家保加利亚的索菲亚(表1)，虽然都已建立了相对成熟的政府建筑师制度来推动城市更新，但在半正式主体的运作环境和工作模式上不同，又在具体治理工具的运用上存在诸多共通之处。四地政府建筑师制度的运作环境存在两个方面的主要差异。第一，从权力来源上看佛莱明地区建筑师与华沙城市建筑师的权力直接来自于行政体系，由地方政府直接任命；里加城市建筑师和索菲亚首席建筑师则由城市一级议会任命，直接接受议员群体的监督。尽管政府建筑师制度的设立目的都是以公共利益为核心，但不同的权力来源决定了该群体的直接负责对象是民意代表还是行政官僚。第二，从政府建筑师群体与行政体系之间的关系来看独立性差异较大。佛莱明地区建筑师虽然由地方政府任命，但完全独立于固有行政体系之外，作为典型的半正式主体参与与建成环境营造相关的一切事务。这种在治理体系中的特殊定位，使其可以促进跨政府部门间的协作，发挥治理作用的方式也相对灵活，具有较大的自主权，无需接受特定部门的管理，而缺点在于该群体缺乏实质性的行政权或财权25。同样相对独立于行政体系外的是里加，其城市建筑师办公室主要承担一般规划设计管理外的咨询、宣传、沟通等辅助治理工作。虽然，里加市议会在里加市政府机构规定（Regulations of the Riga municipal agency）明确城市建图1 研究对象分布 图片来源：作者自绘地区/城市地域面积人口年人均GDP城镇化率政治体制佛莱明13626km2662.9万5.2万美元98.2%议会君主立宪制里加324km262.5万2.1万美元68.5%议会共和制索菲亚492km2128.7万1.2万美元76.4%议会共和制华沙517km2179.5万1.8万美元60.1%半总统共和制表1 四地及其政府建筑师基本情况数据来源：联合国经济和社会事务部数据库https:/www.un.org/development/desa/dpad/resources.html?target=data.北京规划建设 23城市更新的中外理论与实践|THEME 话题工具类型宣传教育奖励激励财政支持项目辅助佛莱明布梅斯特工作室；A+杂志；Ruimte杂志；国际展览Wivina Demeester奖BMWSTR早期研究支持；PPP项目合作关系战略性公共项目咨询；对接、监督公共项目与市场设计师；试点与实验性项目主导；青年设计师项目对接里加城市宣传片；国际会议；公共出版物；国际展览里加建筑奖城市政策咨询；建筑与城市研究法定规划咨询；主题政策工作坊；项目设计审查华沙公共出版物；文化遗产公共教育市长建筑奖；重点项目竞赛ZODIAK建筑馆；社会对话委员会华沙邻里工作坊索菲亚人民城市活动；欧洲政府建筑师交流城市和建筑竞赛 索菲亚计划专家工作坊表2 四地政府建筑师治理工具来源：作者整理筑师办公室的法定责权包括向政府城市发展部（City Development Department）提供咨询服务，但二者并不具有上下级科层管制关系。而索菲亚首席建筑师和华沙城市建筑师均是所在地规划与建设管理主管部门的负责人，在市政府的领导下承担一般性的行政管理职能。但不同的是两地当前对首席建筑师这一关键岗位人选的确定，并没有从行政体系本身的技术官僚中进行选拔，而是面向社会任命知名设计师领导正式部门。通过引入非正式群体精英，推动空间规划治理模式的转型，丰富传统管制工具之外的治理手段。在工作模式上，四地中弗莱明政府建筑师以公共领域作为影响对象，与区域政府和辖区内5省12座城市政府保持了合作关系。一方面，弗莱明建筑师代表区域政府对地方政府负有独立监督评价的权力，使得地方政府趋向接受政府建筑师的指导；另一方面，政府建筑师事实上以较小的运作成本为广大地域内的正式主体提供了多样的公共产品，如面向不同功能建筑的设计导则、高质量的社会设计师网络和咨询专家库等。公共产品的特点之一便是非排他性，区域级的辅助治理工作避免了各地方政府重复投入，因而形成诱致合作产生的因素。里加在提供公共产品方面手段更加多元，擅长以城市营销为主题，将除规划与建设主管部门外的文物、交通、能源、旅游等部门力量加以整合，形成跨部门的公共政策倡议。过往横向分割的职能部门在应对城市更新等政策议题时难以单独依靠自身达成目标，政府建筑师充当了政策的整合平台，降低了部门间的协商成本26。而索菲亚和华沙行政体系内任命技术精英担任政府首席建筑师的做法，本身就体现了当地治理体系的变革。当面对城市发展这一宏观主题时，更加倾向于选择一位能够广泛凝聚多方主体利益诉求的“外部人士”掌管它的规划与建设主管部门，而相似的做法并不存在于诸如交通、经贸等相对专业的横向部门。社会精英的引入极大改善了上述两部门的工作方式，丰富了小政府、弱管制背景下行政体系的治理工具。尽管华沙和索菲亚政府建筑师制度当前完全内嵌于传统科层管理体系中，但华沙下辖有专门以社会治理而非传统管制方式发挥作用的部门，设有专司社会参与、媒体宣传、项目指导的规划对话处（Division for Dialogue in Planning）27。同时，华沙建筑与空间规划办公室还为非政府组织“社会对话委员会（Social Dialogue Commission）”提供支持28。欧洲四国政府建筑师推动城市更新的典型治理工具传统的正式治理工具本质上是政府发挥自身法定职责的具体方式，在规划设计领域共同的核心职责无非为三部分，即组织编制规划、依规划审批开发、监督批后实施。而欧洲政府建筑师越来越多地强调在传统的刚性工具外，通过柔性工具对参与城市更新过程的多方主体施加影响。其目标通常不是告诉利益相关方可不可以做，而是站在相关方自身利益诉求的角度，指明达成诉求的有效路径，导致符合公共利益与群体利益行为的产生29。如表2所示，本文将相关四地政府建筑师的治理行为划分为宣传教育、奖励激励、财政支持和项目辅助四类工具，相对于传统政府管理工具在介入程度上由外向内发挥作用。宣传教育工具欧洲国家普遍接受企业家