平衡计分卡在行政事业单位项...算绩效评价体系中的应用研究_姜娜.pdf

145145投资与创业Investment and EntrepreneurshipApr.2023Vol.34,No.72023 年 4 月第 34 卷第 7 期平衡计分卡在行政事业单位项目预算绩效评价体系中的应用研究姜 娜（北京市生态环境评估与投诉中心，北京 100161）摘 要：行政事业单位项目预算绩效评价尚存在指标体系设计与战略目标脱节、财务与非财务指标缺少有效衔接、未体现社会效益等问题，亟须加强项目预算绩效评价的应用研究。本文从平衡计分卡在行政事业单位项目预算绩效评价中的应用入手，提出在建立绩效评价体系时需要增加社会责任维度，详细研究 5 个维度绩效评价体系的构建过程，旨在提高绩效指标体系设计的系统性和科学性，实现项目战略目标的落地，提升行政事业单位项目预算绩效管理水平。关键词：平衡计分卡；项目预算绩效评价；行政事业单位一、研究背景公共财政预算绩效管理高质量发展的推进，对预算绩效管理提出了更高要求，国家坚持将提升政府治理能力作为预算绩效管理的目标，督促引导行政事业单位制定发展战略，认真履职，为社会公众提供优质的公共产品和服务。而项目预算绩效评价是预算绩效管理的主要载体，加强项目预算绩效评价的研究，有利于推进行政事业单位战略目标的实际落地，完成其治理国家的重要使命和社会责任。平衡计分卡作为能够将战略目标分解转化为关键绩效指标的管理工具，将行政事业单位战略目标放在首位，在战略框架下开展绩效评价，通过绩效评价实现其战略目标，为推进行政事业单位项目预算绩效评价工作开创了新的思路。本文以 A 单位 B 项目作为案例研究对象，通过介绍预算绩效评价与平衡计分卡的基本原理，结合行政事业单位特有的公益属性，提出在建立绩效评价体系时需要增加社会责任维度，并系统研究平衡计分卡在 B 项目预算绩效评价中的具体应用过程，希望能够为我国行政事业单位的预算绩效评价工作提供借鉴作用。二、平衡计分卡与预算绩效评价的基本原理（一）平衡计分卡的含义平衡计分卡是指基于企业战略，从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度，将战略目标逐层分解转化为具体的、相互平衡的绩效指标体系，并据此进行绩效管理的方法1，其实质是通过设计多维度、多元化且相互衔接的关键绩效指标体系，将战略目标转化为关键实际行动，以此提升预算绩效管理水平。（二）预算绩效评价的含义预算绩效评价是运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对部门为实现其职能所确定的预算绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标所安排预算的执行结果进行的综合性评价2。（三）平衡计分卡在行政事业单位预算绩效评价中的应用与发展1.行政事业单位应用平衡计分卡的可行性平衡计分卡适用于战略目标明确、管理制度比较完善的部门。现阶段，国家坚持将提升政府治理能力作为预算绩效管理的目标，督促行政事业单位制定发展战略，认真履职，提高政府治理效能，以增强其公信力和执行力，这为平衡计分卡在行政事业单位的顺利应用创造了有利条件。（1）有明确的战略目标。行政事业单位为更好履职，需要规划 3 5 年工作愿景，每年根据政府受托任务编制项目规划，明确发展战略和行动目标，为平衡计分卡的应用创造了条件。（2）单位内部沟通渠道畅通。行政事业单位具有为政府辅政的重要职能，在管理中充分体现出党建引领的特性，管理层与员工能够进行有效的信息沟作者简介：姜娜（1983），女，北京人，本科，高级会计师。研究方向：行政事业单位财务管理。146社会视点通，拥有较为畅通的内部沟通渠道。（3）信息系统的支持与内部流程的优化。行政事业单位为提高工作效率、节约资源，更好地履行职责，需要借助信息化技术手段不断建立和优化内部管理流程，如借助信息化手段加强预算一体化管理、搭建业务信息化系统等。2.平衡计分卡在行政事业单位的应用发展行政事业单位为社会提供公共产品和服务，具有公益特性，仅通过客户、财务、内部流程、学习与成长四个维度对其进行绩效考评远不能体现其核心价值。（1）社会责任维度。行政事业单位承担着政府治理国家的重要使命和社会责任，其积极承担社会责任能够在赢得社会公众满意的同时提升政府公益性形象，该维度位于平衡计分卡的首位。（2）客户维度。行政事业单位的经营目标是持续地为社会提供优质的公共产品和服务，并以社会公众是否满意为评价基础，将社会公众满意度作为目标导向。（3）财务维度。行政事业单位的运行需要消耗大量的资源，以实现其产出效益，完成预算绩效目标，财务维度评价是行政事业单位承担公益性社会责任、提升公众满意度的重要保障。（4）内部流程维度。行政事业单位提供公共产品或服务的质量的高低，取决于管理各个环节及流程是否有效，内部流程管理是公共产品或服务质量的保障。（5）学习与成长维度。行政事业单位成长的过程同时也是其员工成长的过程，无形资产所创造的价值决定了其未来发展潜力和辅政优势，学习与成长是行政事业单位可持续发展的基础。三、平衡计分卡在 A 单位 B 项目预算绩效评价中的应用案例分析（一）A 单位和 B 项目的基本情况A 单位是公益一类事业单位，主要通过 B 项目管理来实现其履职和战略落地。B 项目是落实党中央关于推进生态文明建设的一项重要战略部署，以改善生态环境质量为目标，通过开展区域空间生态环境评价，科学确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，合理编制生态环境准入清单，构建在市域国土空间上的生态环境分区管控体系（简称“三线一单”）3-4，以实现对生态环境的精细化管理。（二）A 单位项目预算绩效评价存在的主要问题1.项目预算绩效评价体系建设未上升至战略高度项目管理是 A 单位预算管理的核心内容，是实现其履职的重要抓手。随着财政体制改革的不断深化，行政事业单位管理者已意识到项目预算绩效管理的重要性，但对项目绩效评价认知不足，缺乏整体战略的长远规划，导致项目绩效评价体系与单位整体战略脱节。2.项目预算绩效评价体系指标设计缺乏系统性和科学性A 单位项目预算绩效评价过多关注单一的财务产出指标，侧重于短视决策，忽视了员工个人成长、信息化建设、公众满意度、社会公益性等多元化非财务指标体系的设计，同时未实现财务指标与非财务指标间的相互衔接，使得指标间未产生“多米诺骨牌”效应。3.项目预算绩效评价体系未体现社会效益的重要性A 单位主要借助项目预算实现其为社会公众提供公用产品和服务的目的，公益性要求其发挥社会效益，提高政府治理能力。而 A 单位传统的项目绩效评价体系多注重以财务产出指标为导向的绩效评价，缺少公益性的社会责任指标，使其绩效评价体系设计缺少社会效益导向。4.缺少项目预算绩效评价结果的反馈和应用A 单位对项目绩效评价更多注重单一项目的事前绩效评估和事后绩效评价结果，未能及时借助项目预算绩效评价结果查漏补缺，将有用的评价信息转化为提升单位未来项目绩效管理水平的有效驱动，阻碍了行政事业单位整体预算绩效管理水平的提升。（三）平衡计分卡在 A 单位 B 项目预算绩效评价中的具体应用过程1.B 项目战略目标的确定B 项目战略目标以生态环境质量改善为核心，制定 B 市生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，并落实到空间管控单元，构建环境分区管控体系，为提升绿色发展质量提供源头管控抓手，以实现对 B 市生态环境的精细化管理。2.B 项目战略目标基于平衡计分卡的分解为保障战略目标落地，A 单位按照平衡计分卡原理将 B 项目的战略目标具体分解如下。（1）社会责任维度。B 项目肩负着加强 B 市生态文明建设重要战略部署的重要使命，是落实生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战的重要战略举措，承担着建立以“三线一单”为核心的 B 市生态环境分区管控体系、提升政府治理能力、为人民群众创造良147社会视点好的社会效益等社会责任。（2）客户维度。A 单位是政府部门辅政的公益性事业单位，履职资金来自财政拨款，是人民群众的纳税款。因此，应将提升 B 项目社会公众的满意度作为其主要战略目标。（3）财务维度。公益一类事业单位不以盈利为最终目的，其以最小的成本实现高质量的效益为目标之一。提高 B 项目预算资金使用效益是财务维度主要追求的目标。（4）内部流程维度。这一维度以确定优化项目价值链、抓住项目立项和过程管理的重要价值链条、提高项目立项通过率、加强项目实施过程管理控制为主要目标。（5）学习成长维度。A 单位是辅政的技术支撑单位，技术人员的培养和专业技术水平的晋升、信息化平台的建设直接影响 B 项目战略绩效成果和 A 单位战略落地。因此，加强技术人员队伍建设、加强单位文化建设、提高信息化水平应作为学习成长维度主要追求的目标。3.B 项目关键绩效指标体系的建立在关键绩效指标选择上，A 单位坚持选择符合单位实际情况，能够代表自身行业特性、最终能促成自身战略目标实现的可操作性的关键绩效指标。B 项目关键绩效指标的设计以社会责任为出发点和归宿，以提高社会公众对公共产品和服务的满意程度为前提，以低成本资源消耗实现高质量公共产品和服务为目标，优化项目过程管控价值链条，从而提高行政管理效率。（1）社会责任维度。B 项目需要构建以“三线一单”为核心的 B 市生态环境分区管控体系，为改善生态环境质量提供源头性管控抓手。因此，此维度选用为规划及项目环评提供支撑、实现对 B 市生态环境的精细化管理、提高生态环境参与综合决策的能力作为关键绩效指标。（2）客户维度。B 项目将成果转化为市政府提升综合治理能力的管控政策，为社会公众提供优质的公共产品和服务。因此，该维度选择技术成果数据审核通过率、政策研究成果满意度、部分成果应用程度指标作为关键绩效指标。（3）财务维度。企业强调股东利益最大化，本文将事业单位的股东看作政府，政府追求的利益最大化即“以低成本资源消耗实现高质量公共产品和服务，提升政府形象”。为实现提高预算资金使用效益的目标，A 单位从项目预算资金的由来、预算资金执行及成本控制、产出数量及质量 3 个视角，选取预算编制的科学性及合理性、资金到位率、预算执行率、成本控制合理性、成果产出数量及质量达标关键指标。（4）内部流程维度。为提高公众满意度，充分履行社会责任，A 单位管理者重点思考实现战略目标的途径。A 单位抓住 B 项目立项和项目实施管理重要价值链条，选取立项依据充分性及程序规范性、管理制度健全性、制度执行有效性及资金使用合规性、过程监控有效性、项目完成及时性等多元化关键指标5，优化项目实施管理重要价值链条，通过提高项目立项通过率，加强项目实施过程的有效监管，提高行政管理效率，以低成本投入实现高质量产出，为社会公众提供优质的公共产品和服务，从而获得公众的认可。（5）学习和成长维度。A 单位是辅政的技术支撑单位，要具有可持续的技术价值核心创造力，需要加强单位人力资源、信息资源和组织资源的建设。人员的培养和专业技术水平、信息化水平的高低直接影响 B 项目战略绩效成果和 A 单位长远战略目标的实现。因此，A 单位选取了技术职称人员比例、单位组织内部培训月均次数、员工满意度及“三线一单”信息化平台框架设计完成率等关键绩效指标。B 项目最终确定的战略目标和关键绩效指标如表 1 所示。4.B 项目关键绩效指标体系的权重设计平衡计分卡各个维度之间的平衡关系主要通过指标权重来实现。由于 A 单位初次运用平衡计分卡确定关键绩效指标，缺乏可参考性的历史经验数据，所以单位采用专家打分法对 B 项目的指标权重进行确定。第一步，以 A 单位战略目标为导向，由单位专业技术委员会专家 1 名、外聘专家 4 名，共计 5 人组成项目绩效评价小组，对关键绩效指标赋值。第二步，根据非常重要、重要、一般三个不同等级分别赋值为5、3、2 的分值。第三步，根据关键绩效指标赋分，专家采用算术平均值的方法计算指标平均值。第四步，根据单个指标平均值占整体的平均值比重，计算出关键绩效指标权重值。B 项目关键绩效指标体系权重如表 2 所示。5.A 单位 B 项目预算绩效评价方案的组织实施A 单位根据上述关键绩效指标体系组织实施了B 项目预算绩效评价方案。在制定 B 项目关键绩效指标目标值时，A 单位管理层确定的主要原则为目标值要符合单位实际情况，可参考单位年度预算指标148社会