欧盟碳边境调节机制对中国—...盟绿色低碳发展的影响及应对_张瑞萍.pdf

中国经贸欧盟碳边境调节机制对中国东盟绿色低碳发展的影响及应对 张瑞萍 贾 佳内容摘要:欧盟碳边境调节机制的构建标志着全球正在形成以气候变化为主题的国际贸易新格局。东盟逐渐超越欧盟成为中国第一大贸易合作伙伴,并在气候变化领域建立全面战略伙伴关系。贸易保护下的欧盟碳边境调节机制对中国与东盟的碳定价主动权、能源结构转型的主动性、绿色低碳领域等方面的进一步合作产生了影响,试图以碳关税形式重掌国际气候变化话语权。基于欧盟碳边境调节机制的实施要点及本身的适配性冲突,探讨中国与东盟绿色低碳合作的基础与前景,从坚定多边主义、完善法律及相关配套制度机制、提高绿色低碳合作战略定位、积极同欧盟进行减排义务磋商、发挥资源互补优势、探索绿色金融合作前景等方面找寻中国东盟合作应对之策,最大限度减少碳边境调节机制的冲击与影响。关 键 词:碳边境调节机制 中国东盟 绿色低碳合作一、引 言2022 年 6 月 22 日欧洲议会表决通过了碳边境调节机制的草案修正案,这是自 2021 年 7 月 14 日欧盟委员会提交建立碳边境调节机制提案后,欧盟碳边境调节机制立法的又一重要进步。但是该机制下发展中国家要和发达国家承担同样的减排重担,中国与东盟除新加坡外均属于发展中国家,该机制将会对中国与东盟的产业结构以及对外经济贸易产生重要影响。东盟作为东南亚地区的政治、经济和安全的一体化合作组织,在维护全球气候可持续发展方面发挥着重要作用,在碳中和背景下的大国博弈中,中国与东盟开展绿色低碳经济合作可以促进全球绿色低碳发展重心向亚洲转移。欧盟作为全球气候治理领导者,一方面要严格落实监督巴黎协定中各国的减碳承诺,另一方面也要捍卫其领导地位,对以中国为首的新兴发展中国家有所遏制。欧盟碳边境调节机制的构建标志着全球气候变化背景下国际贸易新格局正在形成,探讨该机制下对中国与东盟绿色低碳合作产生的影响并提出应对建议,是对中国与东盟合作的制度应然和实践样态应有之义的回应。二、欧盟碳边境调节机制的实施样态及现实冲突质疑碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mech-anism,以下简称 CBAM)是欧盟针对世界减排难以达到巴黎协定 的预期效果而作出的强制性减排手段,主要通过对高碳排放进口产品征收二氧化碳税使之内化为企业的生产成本,从而促使企业进行低碳转型,最终实现源头减碳的目的。2022 年 6 月 22日,欧洲议会全体表决通过了碳边境调节机制的草案修正案,并计划于 2023 年 1 月 1 月起实施,该修正案是继 2021 年 7 月提出草案之后欧盟对 CBAM 立法的进一步探索,要求更加严格。81国际贸易2023 年第 3 期课题信息本文是 2022 年甘肃省社科规划项目“甘肃省实现双碳目标的碳排放权交易构造研究”(2022YB084)、2021 年甘肃省双一流建设重大科研项目“黄河流域生态保护协同治理的法治保障”(GSSYLXM-07)、2021 年甘肃省高等学校青年博士基金项目“基于协同治理的黄河流域生态保护和高质量发展研究”(2021QB-098)的阶段性成果。作者信息张瑞萍,甘肃政法大学环境法学院教授,经济学博士;贾佳,甘肃政法大学环境法学院硕士研究生。通讯作者:张瑞萍,电子邮箱:zrp6143 。作者感谢匿名审稿专家们的宝贵意见和建议,当然文责自负。DOI:10.14114/ki.itrade.2023.03.002中国经贸(一)欧盟碳边境调节机制的实施样态1.实施时间紧迫CBAM 的实施分为两个阶段:过渡期和实施期。2023 年至 2026 年为过渡期,在过渡期内进口商仅需申报进口商品的数量、进口商品所隐含的直接与间接的碳排放量以及在本国已支付过的碳价。过渡期的设置是为了给予进口商一定的适应空间,以便作出合理制度安排和应对措施。从 2027 年开始,CBAM 进入实施阶段,该阶段内进口商要购买与进口产品所含碳排放量相对应的 CBAM 电子凭证,承担缴费义务。虽然该修正案相比于最初计划 2026 年开始施行 CBAM 的草案为进口商增加了一年的准备时间,但是却在适用范围上以及免费配额的分配方面要求更加严格。CBAM 的适用范围从最初涵盖的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域扩展到有机化学品、塑料、氢和氨等行业;同时,为了避免CBAM 和欧洲碳排放交易体系(以下简称 EU-ETS)所分配的免费配额对欧盟内部产业形成双重保护,将逐年减少免费配额并最终由 CBAM 取代。根据最新的修正案,免费配额的减少从 2027 年开始逐年减少至 93%、84%、69%、50%和 25%,最终在 2032年完全取消免费配额,这比 2021 年 7 月欧委会提出的 2035 年完全取消免费配额的提案提前了 3 年。CBAM 覆盖范围的扩大以及实施时间的调整都表明了欧盟对实施 CBAM 的坚定态度和加强实施力度的决心。2.强调其合法性欧盟 CBAM 以其符合关税及贸易总协定(Gen-eral Agreement on Tariffs and Trade,以下简称 GATT)第 20 条(g)款为由,主张与世界贸易组织(World Trade Organization,以下简称 WTO)的适配,并在议题和表述中多次提到要建立符合 WTO 要求的欧盟边境调节机制。为了强调其合法性,欧洲议会对此前提案中向最不发达国家提供支持的承诺进行了回应,提案表明将 CBAM 收入的一部分用于支持欧盟境内的绿色发展,一部分用于支持最不发达国家实现制造业脱碳,以此来表明遵守了联合国气候变化框架公约和巴黎协定确立的“共同但有区别的责任”。由于各国对 CBAM 的实施并未达成统一意见,因此在实施之前,欧盟必须与贸易伙伴展开非歧视性谈判,欧盟在 CBAM 序言中也指出欧盟要加强与其他国家接触,积极展开对话,共商 CBAM 的实施细则,以此推进 CBAM 的实施并再次强调其合法性与合理性。3.强调其公平性欧洲议会最初对 CBAM 的提案进行考虑时,出于对发展中国家的特殊考量,曾多次提起给予最不发达国家和小岛屿发展国家优待,但是此举事实上是将发展中国家进行分类,中国和东盟部分国家作为发展中国家并不能享受到特殊优待,区别对待了联合国气候变化框架公约中所定义的发展中国家。但是根据 2022 年 6 月 22 日的最新提案,欧洲议会虽对缴费义务国家进行了调整,但也仅允许对已经加入EU-ETS 的国家或者与欧盟碳市场已经实现完全对接的国家提供豁免,并未给予包括最不发达国家在内的任何国家提供特殊待遇,这意味着所有国家在该机制下承担同样的减排义务,从欧洲议会推进 CBAM 的迫切性来看,此举的目的是为了强调其合法性,回应“区别对待发展中国家”的质疑。4.收集企业数据情报根据提案中对 CBAM 缴纳流程的规定,进口商需对 CBAM 的专门执行机构申报上一年度进口产品的碳排放量、购买电子凭证的数量、已经支付过的碳价,以及与产品相关的生产设备信息。与此同时,欧盟ESG 信息披露新规也已通过,其要求欧盟成员国的企业以及营业额超过 1.5 亿欧元的非欧盟成员国企业,需要根据相同标准披露社会和环境经营风险信息。这样欧盟将掌握各国的设备情况、生产规模、生产能力以及各国碳市场的发育情况等信息,形成了欧盟与非欧盟国家间信息获取不对等的局面,甚至有侵犯各国数据保护权利之嫌。(二)欧盟碳边境调节机制的适配性冲突与质疑欧盟具备世界上最完善的碳排放交易体系,通过对各企业强制规定碳排放量为全球应对气候变化作出91国际贸易2023 年第 3 期中国经贸巨大贡献。与此同时,为了更好地解决碳排放交易体系带来的“碳泄漏”问题,欧盟提出了碳边境调节机制。但是从 CBAM 提出开始各国对其合法性、目的性以及可操作性就提出了质疑。1.对 CBAM 合法性的质疑WTO 在保障贸易有序进行的同时,也倡导各国要坚持可持续发展、平等互惠和非歧视性原则。CBAM 强调其合法性的依据来源于 GATT 第 20 条(g)款的规定。该规定作为环境例外条款,允许各国为保护环境采取一些限制生产与消费的措施,同时为避免该例外条款被滥用,GATT 对适用条件进行了严格的限制。在 CBAM 的提案中,欧盟多次强调其符合 20条所规定的使用该机制的目的性与必需性。但同时CBAM 又与 GATT 第一条最惠国待遇原则相冲突,因为最惠国待遇原则要求进口国对不同国籍的外国同类商品一视同仁,而 CBAM 在实施上必然会对不同国家的进口产品进行区别对待,与最惠国待遇原则相抵触,因此 CBAM 对 WTO 原则的适配上产生冲突。2.对 CBAM 目的性的质疑欧盟一再强调 CBAM 是为防止碳泄漏而作出的应对措施,但是由于各国纷纷提出了减碳目标,导致在碳中和背景下欧盟的碳价持续上升,同时欧盟国家已经度过了企业高碳排放阶段,摆脱了对化石能源的依赖,因此 CBAM 对碳排放的规制,要求发展中国家承担和发达国家同样的碳减排义务,实际上产生了贸易保护的效果,高筑绿色贸易壁垒,国际上对欧盟该举措的立法目的产生质疑。3.对 CBAM 可操作性的质疑一方面表现在对碳排放的测算技术上,CBAM的征税类别包括产品生产过程中直接与间接的碳排放量,这对国家的碳排放测算技术提出了更高要求,但是与欧盟国家相比,发展中国家技术相对比较落后,难以实现与欧盟碳排放交易体系有效对接。如果发展中国家数据有所缺漏,就要以欧盟同类产品在生产企业中碳排放量最差者(倒数 5%)的平均排放强度为依据确定碳排放量,这势必会在操作过程中引发诸多问题。另一方面表现为各国对该机制所持的态度,以美国、日本和英国为首的发达国家对 CBAM 持支持态度并达成共识,计划制定本国的碳边境税计划;而中国、印度和俄罗斯等发展中国家明确表明了反对态度,认为 CBAM 本质上就是单边贸易保护行为,不仅违反了 WTO 的规则而且也不符合联合国气候变化框架公约及巴黎协定的原则和要求。尽管如此,欧盟碳边境调节机制仍加速推进的做法容易引起贸易争端,其实施效果充满不确定性。三、碳边境调节机制对中国东盟绿色低碳发展合作领域的影响从短期发展来看,欧盟碳边境调节机制调整的是各国家与欧盟的贸易往来,对中国与东盟的进出口贸易以及低碳合作似乎没有造成较大影响,但是从长期发展来看,CBAM 将会制约中国与东盟碳定价主动权以及能源结构调整的自主性,甚至遏制全球碳中和绿色发展进入“亚洲时代”,阻碍中国与东盟的绿色低碳合作发展。同时,部分发达国家,例如美国、日本、英国、加拿大等受到欧盟碳边境调节机制的影响都在计划制定本国的碳边境调节机制,意图组建碳关税联盟。这将对发展中国家制定的对外贸易造成巨大影响,对中国与东盟的绿色低碳合作造成冲击。(一)影响了中国与东盟的碳定价主动权2021 年中国全年碳配额均价约 47.16 元/吨,而欧盟碳交易体系作为全球最大的碳市场,因受到天然气价格升高的影响其碳价从 33.7 欧元/吨上升至 80.7欧元/吨,甚至在 12 月飙升到 88.9 欧元/吨,约是中国碳价的 10 倍。中国碳交易价格与欧盟碳交易市场不平等的对价可能会引起未来征缴过程中的一系列问题,最新提案已经明确 CBAM 的应缴金额为欧02国际贸易2023 年第 3 期 参考中央财经大学绿色金融国际研究院发布的2021 年中国碳市场年报数据。中国经贸盟和出口国间的碳价差额与产品隐含碳排放量的乘积,国内收取的碳税可以与欧盟碳价进行显性碳价相互抵扣。中国虽然已经建立了碳排放交易市场,但是仍处于起步阶段且配套碳税立法尚未跟进。碳税作为一种财税手段可以将碳排放成本留在国内,避免资金外流。但是由于中国的碳税立法缺失,在抵扣显性碳价方面仍存在不足,亟需法律层面的完善以提供有效的政策保障,对于隐形碳成本能否进行抵扣,欧盟没有作出回应。中国在碳排放交易管理上一直以行政规制为主导,依靠政策和法律等对碳市场进行调节,例如控制二氧化碳排放、管理碳排放权交易、制定能耗限额标准等。在此情形下,若不考虑该类政策带来的隐性碳价,将会增加企业出口产品的成本;若欧盟考虑隐性碳价,如何量化此类政策是必须要解决的技术难题。东盟十