农地“三权分置”与农村发展机制：政策演变与趋势_梁青青.pdf

农地“三权分置”与农村发展机制:政策演变与趋势梁青青(长安大学地球科学与资源学院，陕西西安 710054)摘要近年来，中央一号文件多次强调要不断推进农村土地制度的演进与变革，包括土地制度以及和土地制度相关的诸多农业政策对于我国“三农”的发展相当关键，“三权分置”是结合我国的国情，深化农村土地制度改革的又一次创新。从“三权分置”的政策背景着手，探讨稳定土地承包关系“长久不变”的重大意义及要解决的深层次问题，包括农村长久不变以后人地矛盾怎么解决、土地承包期限和起点的问题以及包括抵押权、入股权和继承权在内的土地承包经营权的权能问题，结果表明，家庭承包经营制度从期限和权能上都在发生变化。重点阐述土地流转问题，尤其是其中的退出机制问题。最后从统一经营的层次探讨如何去完善和发展农村发展体制。统一经营主要是 2 个转变:家庭经营到集约化发展的转变，统一经营到提高组织化程度的转变。关键词土地制度;三权分置;发展体制;土地流转中图分类号F3211文献标识码A文章编号05176611(2023)07023505doi:103969/jissn05176611202307054开放科学(资源服务)标识码(OSID):“Division of Three ights”of ural Land and ural Development Mechanism:Policy Evolution and TrendsLIANG Qing-qing(College of Earth Science Land esources，Chang an University，Xi an，Shaanxi 710054)AbstractIn recent years，the No 1 document of the central government has repeatedly emphasized the need to continuously promote theevolution and reform of the rural land system The land policy and many agricultural policies related to the land system are the key to the devel-opment of agriculture，rural areas and farmers in China The“division of three rights”is another innovation to deepen the reform of rural landsystem in the light of China s national conditions Proceeding from the policy background of“separation of three rights”，this paper discussesthe significance of stabilizing the land contract relationship“for a long time”and the deep-seated problems to be solved，including how to solvethe contradiction between people and land，the term and starting point of land contract，and the power of land contract management rights，in-cluding mortgage，equity and inheritance rights，the results show that the household contract management system is changing in terms of dura-tion and power It focuses on the land circulation，especially the withdrawal mechanism Finally，it discusses how to improve and develop therural development system from the level of unified management Unified management is mainly two changes:the change from family business tointensive development，the change from unified management to a higher degree of organizationKey wordsLand system;Separation of division;Development system;Land circulation基金项目2021 年度陕西省科技计划项目软科学研究(2021KM011);2021 年陕西省哲学社会科学重大理论与现实问题研究年度一般项目(2021ND0443);2022 年中央高校基本科研业务费专项资金人文社科类项目(300102272603)。作者简介梁青青(1985)，女，山东济宁人，副教授，博士，从事农业技术经济研究。收稿日期20220417党的十九大把“三权分置”提升到一号文件的制度层面，完善承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度已经成为农村深化改革最重要的一项内容。我国农村基本经营制度的发展方向是家庭经营经过土地的流转，规模越来越大，形成家庭农场，劳动生产率会逐步提高，再通过合作社和龙头企业的带动，通过经济部门和其他社会化服务主体的服务，我国整个农业的现代化程度就会显著提高。自习近平总书记首次提出“三权分置”以后，全国上下就开始对新一轮的土地制度改革给予高度重视。韩长赋1、韩文龙等2、张红宇3、高富平4 就“三权分置”的理论意义指出，“三权分置”是农民的伟大创造，是新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，在理论上继承和丰富了我国农村双层经营体制的深刻内涵。关键是落实好集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，也让世界上更多的国家认识到中国的制度魅力。陈金涛等5、谢宗霞6、陈朝兵7、张守夫等8 就“三权分置”的现实意义指出，“三权分置”后，经营权的相对独立性加速了土地流转的进程，解决了农业的生产效率问题。同时也在一定程度上化解了很多人都担心的“谁来种地”的难题。张红宇3 指出，当前，各地已有丰富的“三权分置”实践基础。要在做好相关保障工作的同时，继续从理论层面、实践层面、法律层面、政策层面不断丰富和完善农地“三权分置”办法，健全有中国特色的农地产权制度。1我国农村基本经营制度的内涵和演变流程我国的农村基本经营制度，简单讲就是上层经营体制，最早完整的表述出现在党的十七届三中全会 “以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制，符合农业生产特点的农村基本经营制度，必须毫不动摇地坚持”。这句话明确了农村基本经营制度的内涵、意义和定位。11我国农村基本经营制度的 3 层含义111家庭承包经营是农村基本经营制度的基础。农村改革以后，我国进行的主要改革是耕地实行了家庭承包经营，使农户成为基本经营主体。截至目前，有 23 亿的农户承包了耕地，承包的耕地占全国耕地的 95%914，同时，绝大部分的草原、水面和集体的林地也主要实行家庭承包经营，所以说家庭承包经营是该制度的基础。当然除此之外，农村还存在其他经营制度，主要是针对“四荒”资源，包括“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”，“四荒”资源面积比较大，土地质量相对耕地也比较差，对于这些资源，多数地方采取的是招标拍卖或者公开协商这一类的制度，但其基本的方式还是家庭承包经营。112统一经营是农村发展体制中不可或缺的部分。统一经营是农村发展体制里面不可或缺的部分，我国农村经济不安徽农业科学，JAnhui AgricSci 2023，51(7):235239是简单的家庭经营，除此之外还有统一经营，就是通过承包形成的分散农户，他们在产前产后遇到的很多问题是大众分散农户解决不了的，即通常所谓的“小农户大市场”的矛盾，为解决矛盾必须统一经营，统一经营也是农业经营体制中的一个重要部分。统一经营是对家庭经营更深层次的保障和服务。113家庭承包经营和统一经营是密不可分的，是统一的整体。家庭承包经营和统一经营的关系表现在“分是统的基础，统是分的保障”，二者相互依存，相互促进，是一个有机整体，忽视了任何一方都不利于我国农村经济的发展。12我国农村基本经营制度的演变流程我国农村基本经营体制从农村改革最初到现在 30 多年是在不断地发生变化的，1983 年中央一号文件最早明确基本经营体制为双层经营体制，当时讲的家庭经营仅是农村合作经营的一个形式，1991 年党的十三届八中全会首先把双层经营作为农村的一项基本制度，到 1998 年十五届三中全会再一次明确这项制度必须长期坚持，进而 1999 年明确将其列入 宪法。在一些政策层面，双层经营体制是在不断变化的，这些变化主要分为 2 个层次。121家庭承包层次，包括承包期限和承包权能的变化。家庭承包层次这一层次可以分为两方面，一个是承包期限的变化，另一个是承包权能的变化。期限变化主要是 3 个阶段:最初是没有确定承包期限，到 1984 年中央明确承包期定为 15 年不变，到 1993 年中央提出承包期再延长 30 年，2008 年十七届三中全会将承包期表述为长久不变。在期限变化的同时，权能也在不断增加，承包最初只是农业内部的一个责任制，再分配关系上明确表明“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”，完全是内部的责任制，双方是一种债权的关系。1998 年党的十五届三中全会明确强调要依法赋予农民长期有保障的土地承包经营权1016，2002 年出台了 农村土地承包法，以法律的形式明确了农民对土地的占用权、使用权、收益权及征用后享有补偿的权力，由过去的责任关系、债权关系，到现在赋予了更多的权力，2007 年 物权法 颁布，又赋予了农民用益物权，所有权虽然是集体的，但是每一户对其承包的土地享有占有权、使用权和收益权，十七届三中全会在此基础上又赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权1119，这是国家的重大决策。所以说这 30 多年来，家庭承包经营制度从期限和权能上都在不断发生变化。122统一经营层次，统一经营的主体由单一主体到多元化主体转化。第二个层次是统一经营层次，统一经营的主体由单一主体到多元化主体转化，在十七届三中全会以前，给农民提供服务的集体经济组织，但是集体经济组织的功能已经大大削弱，承担不起为每一户提供服务的责任。同时，一些其他的主体随之发展起来，比如合作社、协会、龙头企业以及其他主体，各种主体都在为农户提供服务，较好地克服了农民的矛盾和困难，这就把单一主体扩展为社会化的多元主体，十七届三中全会提出以集体为基础，与其他社会化服务相结合，更好地服务农业，统一经营的内涵发生了重大变化，过去是集体经济组织内部的家庭经营，现在是整个农村，不限于经济组织。13家庭承包经营制度不可动摇的原因家庭承包经营制度是根据农村发展改革的需要在不断调整和完善，中央强调要毫不动摇地坚持这一制度。原因概括为以下 4 点:它推动了中国农村乃至中国的发展，改革 30 多年的成就表明这个制度是好的;这样的一个制度符合中国特色社会主义市场经济体制，符合中国农村的特点，是由农业的生产和再生产的条件决定的;这项制度可以容纳不同的生产力，既可以容纳落后的生产力，也可以容纳发达的生产力;这样一项制度也是契合世界现代农业发展的必然规律。2关于稳定土地承包关系和长久不变的问题21“长久不变”的提出及其重大意义自从 1993 年中央提出延长土地承包期 30 年以后，到 2008 年召开党的十七届