民心政治：国家治理体系顶层设计的善治基点_张艺川.pdf

年月河南师范大学学报（哲学社会科学版）第 卷 第期 （）：民心政治：国家治理体系顶层设计的善治基点张艺川，杨峻岭（中国地质大学 马克思主义学院，北京 ）摘要：民心是最大的政治，提升民众对善治的认同不但是中国特色社会主义制度的内在要求，而且也是国家治理能力在行政过程中的典型实践。善治作为解释国家治理体系与民心政治的合法性工具，充分彰显了民众的尊严和价值，有助于确保人民权利的落实。善治过程依赖于以民心建设为中心的绩效理念，国家治理能力的实现贯穿于从良政到善治的政策过程，国家与社会的良性互动践行了善治进程的民心所向。因此，中央顶层设计的人民逻辑是回归善治的必然结果，要处理好“权为民所赋”与“权为民所用”的价值位序，用好以人民逻辑为中心的干部选拔制度，不断优化群众监督机制，完善干部考核与群众参与相结合的督考融合制度，建立目标任务责任清单，健全对基层政府的评价制度。要重铸“人民至上”的文化生态，恪守党性与人民性相一致的施政理念，落实“政绩”与“政德”相统一的善治政绩观，提升民众的获得感、幸福感和安全感。关键词：民心政治；国家治理；善治作者简介：张艺川（），女，河南信阳人，中国地质大学（北京）马克思主义学院博士生，主要从事马克思主义政治学等相关研究；杨峻岭（），女，河北保定人，中国地质大学（北京）马克思主义学院教授、博士生导师，主要从事思想政治教育等相关研究。基金项目：国家社会科学基金重点项目（）中图分类号：文献标识码：文章编号：（）收稿日期：在传统的政治语境中，“心”是最能表达中国人性情和气质的一个概念，也是一个具有本体意义的政治哲学范畴。任何理性的政治以及由此延伸的国家治理都必须立足于人 人的本性这一主题加以阐释和建构。客观世界的一切行为和活动皆围绕“政治人”的行动、价值以及尊严而展开，在人类历史的长河中，“恐怕没有比中国人更在乎人心了”。中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议 指出：“民心是最大的政治。”从国家治理的运行结构与框架来看，现代化进程中的中国政治体制具有源远流长的制度形式和实践传统。事实证明，得民心者得天下，评价一个制度的好坏，关键在民本体制和对民意的遵从，而民意的基础在于制度绩效。一个国家要想实现长治久安的善治秩序，也必须建构一套“王道以得民心为本”的良政体制，以“实现善治的体要和关键”。政治原则、政治主体和制度方略构成了中国政治学本土资源亟待恪守的准则。在迈向国家治理现代化的进程中，倘若政府力主推行的善治与良政不能适时地得以变现，不能满足人民对美好生活的向往，最终就会陷入合法性危机的泥潭。一、善治：解释国家治理体系与民心政治的合法性工具以人民为本是实现国家治理善治的基础与合法性前提。作为一种重要的政治现象，国家治理的本质要义在于通过政治体制落实公共利益最大化的善治状态。就此而言，善治不同于传统政治理想的“善政”抑或“仁政”，善政是对政府治理状态的基本要求，而“仁政”的基础是“制民之产”，基于法治的进路保障民众的习近平：坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主，人民日报，年 月 日。中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议，人民日报，年 月 日。任锋：治体论的思想传统与现代启示，政治学研究，年第期。任锋：论作为治体生成要素的民心：一个历史政治学的分析，天府新论，年第期。王安平等：良法与善治：国家治理现代化的基础与目标，长白学刊，年第期。基本生活，这是实现政治秩序稳定的基石。从逻辑上来看，国家善治的目标是为了建构中国特色社会主义的理想模式，在实现民众尊严过程中，践行全体中国人民共同富裕的宏伟梦想和制度安排。（一）善治的达成充分彰显了民众的尊严和价值审视国家的形成和发展历史，任何性质和体制的国家都肩负着双重的职能。诚如马克思所言：“政府的监督劳动和全面干涉包括两方面：既包括一切性质的社会所产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能。”在此，马克思指出的“公共事务”，也就是国家合法管理职能范围内的一切涉及与民众相关的事务。俞可平认为，合法性是构成合法性治理的重要因素之一，在处理国家与民众的善治关系中，要落实善治的民本取向。毋庸置疑，作为“历史创造者”，人民承载了经济与社会发展的一切民本取向的民生理想。这是因为，“人是人类一切行为和活动得以展开的前提和目的，保障和实现人的尊严和价值是国家治理现代化、政治现代化的内在要求”。就人的本性而言，科学的政治理性皆要围绕人民 人的政治行为加以建构。面对强大的国家机器，人类的行为规矩是渺小的，在一定程度上是可以忽略的。“国家在此开放体制中只扮演一个有限的角色。它主要是维持法律性和制度性安排，以使民众能放心地在生产和经商的机会之间权衡利弊得失。”因此，一个理性的国家必须充分关注人民尊严和民生需求，即在民本取向中寻找与国家相互对接的最佳平衡点。善治的运行逻辑正是顺应民本的执行逻辑，才推进了人性对尊严的诉求。因此，一个科学的政治安排和有序的政治行为必须恪守民心的善治空间，这是因为，“善治是人道的治理，是对公共利益的驾驭和追求，唯有在善治的道路上，人类才有更多发展自我的机会和选择”。在中国现代化治理的过程中，要围绕善治的要义，在人的尊严之上施行一系列的制度安排，最大限度地凸显人的个性。（二）善治理念有助于确保人民权利的有效实施毫无疑问，我们处于社会流动的大变革时代，这个时代也是一个民众争取权利的时代。民众义正词严地为自己争取权利，政府也将权利视为消解民众政治冷漠的“底牌”。当然，将政府手中的权力下放于民众，并不是一句空话，要最终落实为民众权利的实现。“权为民所系，推动政府权力向民众渗透，可以夯实民众自我疆域的空间。”就此而言，权利又可视为检视公共权力合法性运作的关键，换句话说，提升国家善治能力，实现国家治理体系和治理能力现代化也是推行善治的题中应有之义。从另外一个角度来讲，任何公共权威的履行和公共秩序的平稳发展，都必须借助于善治来实现。以权利变现为指南的善治历程，追求的就是对弱势群体和底层民众的权利保护。可见，善治的核心就是以民众为中心，政府施政要围绕民生建设为内容，借助于权力的执行，开展以权利保障为目标的治理过程。概言之，“人民本位”是对马克思主义政治哲学观的扬弃过程，也构成了政治合法性的来源。同时，从国家发展的角度来审视民众权利的彰显，既要充分激发个体的活力和创造性，还要依赖民生公共物品的多元与有效供给。我们不能为了一部分人的利益而忽视另一部分群体的诉求。同时，制度理性、以人民为中心、多元协调发展等善治思想，还应秉持国家政治理性和经济理性的平衡。二、国家善治能力：以民心建设为中心的绩效理念评价政府绩效的关键不是政体的类型，而是国家的治理能力，政治绩效作为国家治理能力要素在危机管控中发挥着重要作用。国家治理能力是对以民心建设为中心绩效理念的具体化和量化表现形式，具体指“运用国家制度来管理社会各方面事务的能力”。因此，以民心建设为中心的治理绩效是彰显善治理念的重要抓手。在制度设计、服务底层社会等各方面公共事务的体系中，以政府为代表的公共权力，“因主动作为所带来的价值、业绩及成效”，从而带来治理能力的提升。就善治的领域和内容而言，国家治理的发展阶梯不但 马克思恩格斯全集，第 卷，人民出版社，年，第 页。俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社，年。杨春福：善治：国家治理现代化的理想模式，法制与社会发展，年第期。吉尔伯特罗兹曼：中国的现代化，江苏人民出版社，年，第 页。哈斯曼德，穆罕默德阿斯夫：善治：以民众为中心的治理，国际行动援助中国办公室编译，知识产权出版社，年，第 页。王杰，张宇：制度势能：政府权力清单制度的实施逻辑和效果差异考察，探索，年第期。唐亚林：人民本位观：基于经典现代化理论反思的多维度考察及其构建路径，行政论坛，年第期。习近平：切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来，人民日报，年月 日。郑方辉，刘畅：国家治理绩效：概念内涵与评价维度：兼议新冠肺炎抗疫中的国家治理体系和治理能力，理论探讨，年第期。贯穿于从良政到善治的发展进程，而且凸显的是中央顶层设计的民心所向。（一）从良政到善治：提升国家治理能力的阶梯在中国人的政治话语体系中，经常会提及“民心所向”“民心向背”等政治词汇，“政治世界是个权力游戏，一般来说，政治就是利益、权利和权力的界定和分配”。从长时段的政治发展进程来看，作为芸芸众生中的政治单元和政治个体，都将能够解决公共事务中的系列难题作为“好政府”标准。进入现代社会，政府面对系列的公共事务难题愈发呈现出复杂性和分裂性。官僚制所设计的科层制运作体系在一定程度上消解了公共资源的配置效率，政府几乎难以满足所有利益相关者的无限诉求。一旦善治成为国家推行其政策主张时的指导理念，我们的政治决策和政绩产出自然会联想到“好政府”和“好社会”的政治图景。在此，我们可以断言，从良政到善治是提升和审视国家治理能力的最佳平台和抓手。当然，建立在政治理性之上的“好政府”和“好社会”必须处理好政府、市场和社会三者之间的行动边界，在三者之间的良性互动中分配公共资源，以打破不同区域之间的平衡和矛盾，满足人民对美好生活的向往和期许。事实上，我们所立志追求的“好政府”与“好社会”的良性互动，恰恰体现了“良政”到“善治”的范式转型。如前文所言，善治是政府推进公共利益最大化和最优化的过程，其推行过程就是国家与民众有效的合作治理。这种合作绝不仅是对公共精神的互相遵从和依赖，而是政府与公民在公共生活领域的深度合作与管理。这种合作关系也是重新认识国家与社会中人民立场的重要性，“唯有公民认识到国家为其殚精竭虑地提供服务这一本质时，社会资源才会向着更加公平的场域流动”。需要明确指出，政府的财政实力也需要在执政理念的转变下才可以发挥作用，组织的资源能力与组织目标转换是一对相互影响的因子。正是在这种“政治共识”的善治背景下，财政资源才有可能转化为国家治理能力。这是因为，“政府不是一个统一的整体，存在地方之间与部门之间的利益分化和观念差异”。诚然，政府、社会和公民之间的合作都是以一定的政治共识为前提的，特别是当政府部门之间存在较大的分歧时，政治共识的强度决定了公民与社会之间开展合作的可能性。（二）国家与社会的良性互动：善治进程的民心所向国家与社会的良性互动是外部压力和内在推力共同作用的结果，二者之间相互依赖，共同构成效率、法治与责任的民生服务体系。国家权力向社会的回归再次证明了一切民生政策更加具有“时机”上的特点，即国家善治过程急需一个“政策之窗”进行共同议程。在此基础上，依靠民众的深度参与，建立政府与社会平等的互动关系，搭建中央顶层设计的还政于民的平台，进而实现从“良政”走向“善治”的国家进程。国家与社会的良性互动是中央顶层设计秉持民生立场的基本行为逻辑，善治目标的实现是一个充满荆棘的过程，在民本取向目标的牵引下，政府必须甘愿放权于民，舍弃无处不在的“划桨之手”，自我修正各级政府的“有形之手”，才能在与社会合作互动中解决公共问题面对的各种棘手难题。总体来看，善治的本质在于凸显民众的公共利益，中央顶层设计的治国理想也理所应当地将“为人民谋福祉”作为首要目标。但是，在民本观念的驱动下，国家善治对民生福祉的追求却是可以衡量的。一般而言，民众在决定他们对民心满意度的评价和支持态度时，主要使用主观幸福感作为评价标准，而主观幸福感来自各级政府的行为是否有助于个体福祉的落实。换言之，如果政府当局不能给予民众美好生活的“成绩单”时，中央顶层设计中一系列制度的满意度将会大打折扣。一方面，我们要充分关注到政府的“权威”力量，通过制定科学的公共政策，为政策产物提供和谐的外部环境，在政府决策中为争取民心做出持久的努力。另一方面，政府的管理并非单向的灌输，必须建构一套完全闭合的权力运行机制，以激发民众参与公共服务以及政府管理的积极性和创造性。在国家与公民的互动中，“政府所做出的决策一定是所有参与者协商合意的结果，在多方满意的同时，社会秩序的有序运行变得愈赵汀阳：每个人的政治，社会科学文献出版社，年，第 页。曾鹏：区域经济一体化下政府合作治理及其制度权威建设，湖北大学学报（哲学社会科学版