民国时期“专家治国”理论研究_蒋迪.pdf

民民国国时时期期“专专家家治治国国”理理论论研研究究蒋迪，赵伟，（苏州科技大学 社会发展与公共管理学院，江苏 苏州；南京大学 中华民国史研究中心，江苏 南京）摘 要“专家治国”理论作为抗日战争时期“学者从政”运动的思想根基，其形成离不开对西方“技术统治论”、“民主精英主义理论”及“行政学”等学说的借鉴。有“专家政治”特点的“国防设计委员会”被看作是对美国智囊团政治吸收改造的产物。在“专家治国”理论的影响下，抗战时期付诸实践的“学者从政”运动产生了与国民党政府政治系统难以调和的矛盾，最终在抗战后期归于沉寂。关键词学者从政；专家治国；国防设计委员会；智囊团政治中图分类号 文献标志码 文章编号（）抗日战争时期，中国知识界出现的“学者从政”运动为战时各项建设贡献了力量，但在多种原因的作用下，这场运动并未挽救国民党政府的败亡趋势。对于借鉴西方政治并进行了本土实践的“专家治国”理论在近代中国经历了怎样的发展路径，其与西方政治理论有何关联等问题，学界研究尚属薄弱。本文拟对这些问题进行研究，以求教于方家。一、民国知识界对西方政治理论的借鉴在中国古代社会中，“读书科举做官”是大部分读书人认同的人生路径，“官员型学者”更是文人群体中的普遍现象。由于民国初期政权变动频繁，社会动荡不安，学术远离政治的观念急剧蔓延，出现了胡适、吴宓等一大批主张“不入党，不仁主笔，不涉足政界”的新式学者。但九一八事变后，民族危机的加深重新唤起了具有强烈家国情怀的学者参与政治的热情，实行“专家治国”的主张便是在这样的环境中萌发的。“专家治国”理论的形成除了与本土“学而优则仕”的文化传统有关，同时也离不开对近代西方政治理念的借鉴。（一）民国知识界对“技术统治论”的认识“技术统治”一词最早在 年由美国工程师威廉史麦斯提出。美国经济学家绍尔斯坦凡勃伦工程师与价值体系一书的问世，标志着“技术统治论”的正式确立。年前后，罗伯（）等人认为，“在技术统治中，生产工业经过目的改变，就成为政府”，“技术统治”思想已经由凡勃伦等人主张的实业方面扩展到整个国家层面。当时国内知识界对“技术统治论”有诸多关注，除了介绍其基本原理之外，也结合中国现状提出了相关见解。张锐指出，“在农村破产，工业落后，政治混乱，大部分的原动力仍旧是人力的中国，看见人家这种运动（技术统治运动），除了倒抽两口凉气之外，更无别的可说。”可以看出，张锐认为“技术统治论”并不能应用于当时的中国。孙洪烈也对“技术统治论”持观望态度，“技术统治运动还未到成熟期，他们所有的统计和图表尚未完全公布，是好是坏是对是错而不能下断语。”也有时论对“技术统治”在中国运用持反对态度，“中国尚欲借债以谋技术合作乎，此愚谬之论者。”综上可以看出，中国知识界对“技术统治”应用于中国基本不抱大期望，中国振兴仅靠技术统治主义思想无法实现。同时不应忽视，舆论界在介绍“技术统治论”时提出的科学家负担起技术责任，“政府要以机械主义和技术上的科学认识来管理”的见解，收稿日期基金项目江苏省研究生科研创新计划项目“抗日战争时期学者从政研究”（）。作者简介蒋迪，男，硕士研究生，从事中国近代史研究；赵伟，男，苏州科技大学社会发展与公共管理学院副教授，南京大学中华民国史研究中心兼职副研究员，硕士生导师，博士，从事中国近代经济史、企业史研究。与“专家治国”理论中对技术及专家的推崇有一定程度的契合。知识界对“技术统治”理论的研究规避了单纯依靠技术进步改革中国的思路，为“专家治国”理论的丰富提供了参考。（二）对西方“民主精英主义”理论及“行政学”研究成果的吸收以往学界对“专家治国”理论中西方因素的解读尚未形成完整的体系。“专家治国”理论的发起者多为留学欧美且有较高学术造诣的知识人，对西方的“精英主义理论”“行政学”等有深刻的理解，这从他们的主张中能窥知一二。杨幼炯在研究中借鉴美国学者皮尔特的主张，即“现代国家行政方面之特质，是在将权力的成分减少，而将技术的成分加多”，在此基础上他认为“中国今后若免除一切政治的纠纷，求政治根本上的澄清，惟有实现政治专门化，使有才能的专家，掌理国家的政务。”吴茹才借鉴杜威的“像住宅的完善、运输、市政设计等非用专门家不可”的主张，提出中国“只有把专家在政治上置有相当的地位，否则大规模的建设决无法实行。”世纪二三十年代是西方“民主精英主义”理论迅速发展的时期，核心理念是“统治与治理相分离，将治理归于技术性问题。”代表人物马克思韦伯的“科层制”理论，与孙中山的“权能分治”理论就有一定程度的契合性。孙中山“权能分治”理论出台后，被国民党奉为治国经典，导致国内精英阶层对政治过程中统治权的争夺逐步退到治理权的角逐，为专家参与国家治理开辟了道路。近代西方“行政学”在古德诺、怀特等人的带动下逐渐成为一门独立的学科，但近代意义的“行政学”研究在中国起步较晚。有鉴于此，罗隆基对近代西方“行政学”理论作了介绍，他提出：“二十世纪的政治，更要注重行政。要解决中国的政治问题，最紧要的是专家政治。”年前后，南京国民政府各机关进行行政调整，如铁道部与交通部合并，创设经济部，军事各部改组等。但罗隆基认为行政效率并未提高，中国行政还是官僚政治。针对行政效率提升，他指出应“彻底取缔兼差兼职弊端；破格用人，凡有专门技术、特殊经验的专门人才，邀约聘请入政府之中；注重科学的行政方法。”赵恩钜梳理了欧美等国的行政研究机构，“柏林行政学院、伦敦学院、巴黎政治学院、美国行政研究院等皆以造就行政人才为第一目的”，面对各国相继设立行政研究机关，他认为中国“训政时期之行政当予以改革更新，行政学之研究不可或缓矣。”此外，国内学者相继翻译出版了国外行政学研究著作。尽管这一时期中国学界对行政学的研究尚有不足，但总体而言他们的主张在国内产生了强烈反响，为独立评论等学人群对“专家政治”的深入探讨作了理论先导。二、民国时期“专家治国”理论的基本内涵在“专家治国”理论的各项主张中，以“官吏专业化”和“专家参政”两项讨论最为丰富，其也是“专家治国”理论的基础。丁文江认为，“中国旧有的机关组织，不是极其简单，就是极其腐败，绝对的不适用于新式的国家”，因此与旧有机关依存的官僚政治亟需改革，改革的方向便是官吏专业化。高一涵注意到美国的参议院有了二三十个专门委员会，众议院有了 个专门委员会，凡关于特殊事业的立法，均由这些专门委员会讨论，“现在的国家，是治事的国家，故政治要靠专门的学识或科学的知识”，为此他提出“国家职务专门化，官吏技术化”的主张。陈之迈将“官吏专业化”作为改革吏治的手段，对于“专门官吏”的标准，他认为“政府里的专门人才是对于政府某一个问题懂得最多的人，他的智识一定要靠实际的经验”，认识到了专业化官吏应具有知识与实践的双重要求。顾毓琇从专门人才的统计与培养方面谈到了“官吏专业化”问题，认为“未来的人才要培养，已有的人才应该先有详细的调查和统计，这是国防设计同国家建设上必要的任务”，与蒋介石“而今而后应当从整理考察与分析入手，必使我明其人人尽其才，各用其长，绝不缺憾”的观点不谋而合。罗隆基明确指出：“我们要有专家知识的吏治制度，行政机关有了专家的人才，国家的政治制度问题大部分解决了”，直接指明了国家政治问题的妥善处理离不开拥有专业知识的吏治人才。总体而言，“官吏专业化”作为改革吏治的主张，得到了知识界部分人员的关注与阐发，继承了孙中山的“权能分治”理论，开辟了将模糊的国家治理思路进化成文官制度的新思路。早在北京政府时期，就有当政者吸纳专家协助治理的案例，但当时“专家参政”的呼声并不强烈。直到九一八事变后，随着民族危机的加重与知识界救亡意识的增强，舆论界掀起了对专家责任的思考。关于“专家政治”的必要性，时论多认为国家治理是“一件需要专门技术的事业”，国家建设离不开科学的规划。“专家参政”主要表现为“专家论政”和“学者从政”两类。从参与论政的群体看，“独立评论学人群”主要撰稿人如翁文灏、胡适等为清华、北大教授，多数是留学欧美的知名专家，探讨的核心内容是“专家政治”的实践方案。中央大学教授杨公达、萨孟武等也在时代公论上发表见解，讨论的议题涉及“中央与地方关系”“国民代表大会和宪法草案”等问题，代表的是国民党党员群体中“教授派”的政治方案。再生作为中国民主社会党的机关刊物，主要人员如张君励、张东荪等多为大学教授，主张“国家本位主义、修正的民主政治和社会主义的经济政策”，代表“第三势力”中专家群体的部分政治见解。此外，还有不少专家教授以大公报和国闻周报等为阵地，参与了“民主与独裁的论战、国家统一、行政效率、国际形势”等问题的论战。从讨论的议题看，“内容的广泛性和观点的差异性”是明显特征，包含政治、经济、文化、外交等众多问题。仅就政治方面而言，思想界就有“专制与独裁、国家统一的途径、党治与民治、行政问题等”多种论战与交锋。总体言之，“专家论政”体现出了知识界对国家前途命运的深切关怀，设计出的方案是结合国情与自身所学的务实探索。此外，大量学者专家参与到国家治理中，缓解了国民党政府与知识界的紧张关系，为后来大规模的“学者从政”起到了铺垫作用。三、民国时期“专家治国”理论的实践“专家治国”理论在近代中国的本土化实践是一个由浅入深的过程。在国内知识界广泛呼吁“专家政治”的同时，政治改革与备战的迫切任务增加了政府行政事务的复杂化和专业化程度。罗斯福引入智囊为政府施政提供顾问的做法受到了中国知识界与国民党政府高层的关注，国防设计委员会正是在这种背景下应运而生的。（一）美国智囊团政治在中国的反响美国智囊团政治起源于罗斯福时期。他广招各种智囊参与政府政策制定，智囊为美国度过经济危机做出了不少贡献。“美国总统的智囊团，尤其是一种著名的专家集团，在美国政治上发生着伟大的效用。”同一时期，中国舆论界也关注到了美国的智囊团政治。对于罗斯福智囊团的实质，有论者指出：“智囊团原属一种非政治式之组织，充其量亦不过平常顾问而已”，作用方面为“在乎供给意见与计划，没有必被采纳性。”有论者认为，“罗斯福利用专家的学识处理政治和经济问题的方法是现代国家所应仿效的”，“智囊团政治与专家政治有些不同，而智囊团政治比专家政治较近乎民治理想”，“罗斯福尽量容纳无政治味的智囊的意见，自己做最后的判断，实比真正的专家政治也许还好”。总体而言，当时国内对美国智囊团政治的介绍基本符合其原貌，为国民党政府建设有“智囊”性质的中央机构提供了参照，其中国防设计委员会即是对美国智囊团政治的模仿。（二）国防设计委员会的特点蒋介石二次“下野”后，认识到了与知识界的不太接近导致反对声四起的情况，在钱昌照的建议下，于 年 月决定成立由众多学者组成的国防设计委员会。有学者指出，“酝酿国防设计委员会时，参考了当时美、英等国的智囊机构，后来确定以美国中央设计统计局为原型。”从国防设计委员会的实质看，它是一种由专家学者参与，从事调查研究以供国民党高层参考施政的组织，与罗斯福智囊团的作用极其类似。从人员组成看，其所用人员的专业性特点突出，首批 名国防设计委员会委员中有军政人员、实业家、自然与人文科学专家，涵盖与国防有关的军事、实业建设、资源调查等相关领域。同时，首批委员中 人有国外留学经历，其中获得博士学位者达 人，可见学术专家比例不小。此外，委员的选用受私人关系的影响，呈现地域性和派系性特点。在首批 人中，浙江籍人士占 人，人才选用与蒋介石的乡土观念密不可分。所选人员直接对蒋负责，“经费由军事委员会委员长的秘密费里支出，经费十足发放，委员一不要办公，二不要开会，每月奉送 元研究费”。蒋介石通过兼任委员长及奉送大量经费的方式对委员们进行拉拢，将这批人才控制到自己手中。从实际效果看，国防设计委员会所做的调查研究具有前瞻性和长远性，为抵御日本侵略和促进战时建设积累了力量。一是各组做了大量调查及技术研究，“至 年 月，委员会各处、各组、各委员会都如期完成了各自的研究项目，共提交调查报告 项。”二是物色储备了大量人才。首批选用 名委员后，又陆续增补了傅斯年、蒋廷黻、何廉等委员，并在各组下辖总计约 人的专门委员，为各组调查研究工作细化提供了人员支撑。所设“专门人才调查组”负责人才调查与储备，针对全