民办高校教师参与内部治理：演进历程与路径选择_王静.pdf

Vol22 No1Mar 2023第22卷第1期2023年3月浙江工商职业技术学院学报Journal of Zhejiang Business Technology Institute1问题的提出相对于传统的管理，治理是利益相关者共同参与的活动，包括相关利益主体共同举办、共同决策、共同监督、共同参与分享等四个方面。所以，治理又叫做共同治理1。民办高校的利益相关者既包括政府、社会等外部利益主体，也包括举办者、教师、学生等内部的利益主体，不同主体共同参与学校治理活动，保证了学校的持续健康发展。对于大学教师而言，他们是教学和科研的主体，在学校治理中具有重要的地位和独特的价值，但在治理实践中却长期处于边缘甚至是缺席的状态2。这里面既有教师个人层面的原因，也有政策制度层面的原因。当然，与公办高校教师参与治理所面临的具体困境不同，民办高校是社会力量投资办学，举办者在学校决策中具有控制性的权力。因为长期存在这种单边治理现象，民办高校教师作为办学的主体、核心利益相关者的地位得不到保障，更由于制度设计缺失、机制僵化、民主权利弱化等原因，通常也难以有效地The Private College and University TeachersParticipationin Internal Governance：Evolution Process and Path SelectionWANG Jing（Ningbo University of Finance and Economics，Ningbo 315175，China）Abstract：The participation of private university teachers in internal governance has experienced three stages：the ab-sence of institutional guarantees under the unilateral governance model of human capital，the symbolic participation ofinstitutional guarantees returning under the unilateral governance model of investors and the practical participation ofcore stakeholders under the multilateral governance model.By summarizing the process of teachersparticipation in governance in private colleges and universities in the new era，private colleges and universities should improve the systemsupply and organizational guarantee，enhance the effectiveness of teachersparticipation in joint governance，establish ateacher power list mechanism to clarify the authority and responsibility of teachers participating in internal governanceand play the role of big data empowerment to drive teachers to accurately participate in internal governance.Key words：private college and university；teacher participation；internal governance；governance culture民办高校教师参与内部治理：演进历程与路径选择王静（宁波财经学院，浙江 宁波315175）摘要：民办高校教师参与内部治理经历了人力资本单边治理模式下制度保障缺失的缺位参与、出资者单边治理模式下制度保障回归的象征性参与、多边治理模式下核心利益相关主体的切实性参与等三个阶段。总结民办高校教师参与治理的历程，面向新时代，民办高校应完善制度供给与组织保障，提升教师参与共同治理实效；建立教师权力清单机制，厘清教师参与内部治理的权限与责任；发挥大数据赋能作用，驱动教师精准参与内部治理。关键词：民办高校；教师参与；内部治理；治理文化中图分类号：G647.1文献标识码：A文章编号：1671-9565（2023）01-079-05收稿日期：2023-01-31基金项目：浙江省教育科学规划研究课题“民办高校教师参与大学内部治理的障碍机制与路径突破研究”（编号2020SCG074），宁波财经学院校级重点项目“新文科建设视域下复合型教师队伍构建与评价研究”（编号22xwkzd32）阶段性研究成果。作者简介：王静（1981-），女，河北唐山人，宁波财经学院人事处讲师，主要从事高等教育管理方面研究。79Vol22 No1Mar 2023第22卷第1期2023年3月参与内部治理3。梳理我国民办高校教师参与内部治理的演进脉络，总结其经验启示，对完善民办高校教师参与内部治理的路径，提升教师参与内部治理水平具有重要的理论价值和现实意义。2民办高校教师参与内部治理的演进历程阿什比（Ashby）在“大学遗传环境论”中指出，任何类型的大学都是遗传与环境的产物。因而，不同性质的高校因为遗传与环境的不同表现出不同的治理模式。我国民办高等教育的基本特征是举办者投资办学，具有典型的举办者控制的特征。受举办者控制权及外部制度因素的影响，教师参与内部治理在民办高等教育的不同发展阶段表现出不同的特征。2.1人力资本单边治理模式下制度保障缺失的缺位参与（1978-1996年）改革开放后，我国的工作重心逐渐转移到经济建设上。随着各行各业的发展，人力资源不足的问题逐渐暴露出来。所以1982年宪法明确规定，鼓励社会力量依法举办各种教育事业。在政府政策的推动下，民办高等教育开始恢复发展。为促进民办教育健康发展，1987年国家教委颁布了 关于社会力量办学的若干暂行规定，明确了社会力量办学的补充地位。这是改革开放后我国第一个有关社会力量办学的规范性文件，民办高等教育逐渐走上了依法办学的道路。面对民办高等教育机构的快速发展，国家教委1992年颁布了关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见，明确规定“鼓励和支持社会力量兴办民办高等学校，尽快制定有关条例，加强引导和管理”。受意见积极鼓励和支持态度的影响，民办高等教育的发展进入了快车道，民办普通高校和其他高等教育机构当年达到了1130所4。这一时期的民办高校一般是由公办院校退休的教授和教育工作者创办，组织制度尚不健全，举办者基于多年公办院校积累的教学及管理经验以人力资本参与办学，学校发展高度依赖举办者的学识、经验、背景及资源等。学校规模较小，发起人既是举办者也是办学者，通过自身的人力资本投入来获得学校各项事务的决策权和控制权，同时还要从事教学和管理，民办高校形成了以人力资本为核心的单边治理模式。按照民办高等学校设置暂行规定（1993年8月）和 中华人民共和国教师法（1993年10月）的规定，“民办高等学校及其教师享有与国家举办的高等学校及其教师平等的法律地位，社会力量所办学校的教师待遇由举办者自行确定并予以保障”，但对民办高校教师享有哪些民主权利，却未做出明确说明。民办高校教师往往会因为民主权利保障供给制度的缺失，在参与学校内部治理的过程中严重缺位，呈现出制度保障缺失的缺位参与特征。2.2出资者单边治理模式下制度保障回归的象征性参与（1997-2012年）1997年社会力量办学条例出台，民办高等教育全面进入了依法治教、依法办学的发展期。随着政府政策法规供给的持续增强，我国高等教育逐渐形成了以政府办学为主要形式、公办高校和民办高校共同发展的格局。此后，民办教育促进法（2002年）、民办教育促进法实施条例（2004年）和民办高校办学规定（2007年）均对民办高校的教师民主管理和民主监督权益进行了明确。其中规定，“学校董事会由举办者及代表、校长、教职工代表等人员组成，依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式保障教职工参与民主管理和监督；民办学校教师有权依照工会法建立工会组织，维护其合法权益”。2010年的教育规划纲要（2010-2020年）提出，“完善治理结构，充分发挥学术委员会及教授在学科建设、学术研究、内部治理的作用，落实民办学校教职工参与民主管理、民主监督的权利，发挥教职工代表大会在学校治理中的作用”。这些文件将教师民主监督管理、学术权力的落实及学术委员会、教授委员会、教代会等中间组织作用的发挥视为制度建设的重要内容，国家层面的制度规范与完善为民办高校教师参与大学内部治理提供了根本遵循和保障，与民办高等教育初创发展的制度保障缺失相比此时期属于制度保障回归。但民办高校的快速发展依赖于有形资产的投入，民办高等学校设置暂行规定中对民办高校校舍、土地、教学设备及图书等有形资产都有明确的设置及评估标准，导致董事会等决策机构中举办者代表依托有形资产对学校拥有绝对的控制权和决策权，形成了典型的举办者单边治理为主的民办高校内部治理模式5。尽管国家出台了一系列法律和政策文件，以规制和保障教师的民主管理和监督权王静：民办高校教师参与内部治理：演进历程与路径选择80Vol22 No1Mar 2023第22卷第1期2023年3月浙江工商职业技术学院学报益，但决策依然高度集中在举办者手中。教师在内部治理中处于松散的边缘状态，教师利益诉求难以得到有效表达，教师参与内部治理呈现出制度保障回归的边缘性参与特征。2.3多边治理模式下核心利益相关主体的切实性参与（2013年-至今）后来，国家颁布了 高等学校民主管理章程（2014年）和高等教育法（2015年），首次对学术委员会职责权限及人员构成等进行了详细说明。根据规定，“高等学校应当依法设立学术委员会，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构；并以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”6。除此之外，新颁布的民办教育促进法及其实施条例均从法律层面确认了民办高校教师的民主权力，并要求建立民主监督机制。为了进一步约束举办者权力，还强调要优化董事会成员结构，实行关键岗位的亲属回避制度。而且，上述要求都作为年检指标出现在 教育部办公厅关于印发的通知（2020年）中，被要求在实践中得到贯彻执行。在国家教育法规的约束下，董事会让渡了部分权力，民办高校内部治理由私人性向公共性转变，教师、学生和以校长为代表的行政团队等利益相关主体逐渐走向利益共生，内部利益趋于制衡，民办高校的内部治理逐步由单边治理向多元主体参与的多边治理模式转变，逐渐进入了规范发展时期。在多边治理模式下，民办高校内部治理结构日益趋于完善，逐步建立了学术委员会、教职工代表大会、监事会等教师参与内部治理的中间组织，教师被赋予了一定的学校事务治理权和监督权，学校各项事务发展中逐渐有了教师的声音，教师参与内部治理呈现出逐步走向多元核心利益相关主体的切实性参与特征。3民办高校教师参与内部治理的路径选择当前，民办高等教育进入分类管理的新时代发展期。面对外部环境和宏观政策的变化，民办高等教育也面临着前所未有的机遇和挑战。教师参与是现代民办高校治理体系中的重要构成要件，应充分发挥教师在民办高校内部治理中的主体地位与作用，探索教师参与的共同治理发展路径，建设现代化民办高校内部治理体系，这既是时代赋予的使命，也是对时代关切的回应。3.1完善制度供给与组织保障，提升教师参与共同治理实效共同治理目标的达成，既需要教师的价值认同，也需要教师充分发挥参与治理的意愿和动力。“组织”和“制度”是影响教师参与内部治理有效