流域生态补偿政策完善建议_唐燕勤.pdf

63ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023流域生态系统可以为人类提供诸如涵养水源、调节水流、净化水质、保持水土及维持生物多样性等多种生态服务功能。然而，流域上游地区采取涵养水源、封山育林或限制产业发展等方式改善水质，为下游地区提供优质足量的水资源公共产品，却不能从下游地区获取相应对价，便产生典型的正外部性问题，导致上下游地区利益失衡。为了衡平失衡的利益，流域生态补偿制度应运而生。流域生态补偿的政策规范早在2005年，国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定就呼吁完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。2007年，关于开展生态补偿试点工作的指导意见进一步明确将自然保护区、重要生态功能区、矿产资源和流域水环境保护作为我国开展生态补偿试点的四个重点领域。2016年12月，财政部、原环境保护部以及国家发展改革委等部门联合发布关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见，在总结和反思政策试点的基础上，从流域补偿基准、补偿方式、补偿标准流域生态补偿政策完善建议*文/唐燕勤 梁春艳Suggestions on Policy Improvement of Basin Ecological Compensation摘 要 目前我国流域生态补偿的政策规范和试点实践，均侧重于实现环境负外部性内部化的目标。本文分析了现有流域生态补偿政策存在生态补偿和污染赔偿的法律边界相混淆、环境正外部性内部化与环境负外部性内部化的逻辑关系混乱、流域生态补偿的正向激励功能被抑制的问题，提出明确流域生态补偿的适用前提，认准流域生态补偿的功能定位，发挥流域生态补偿的正向激励功能的建议。关键词 流域；流域生态补偿；生态补偿；污染赔偿；正向激励以及联防共治机制等方面对上下游横向流域生态补偿机制予以规范。2017年，中华人民共和国水污染防治法（第二次修正）除了在总则中明确流域生态补偿机制外，还分章对流域水污染防治和流域水环境保护做出规定。2020年11月国家发展改革委起草的生态保护补偿条例（公开征求意见稿）向社会公开征求意见。2020年12月通过的中华人民共和国长江保护法，建立长江流域生态保护补偿制度，对长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域予以补偿。2022年10月通过的中华人民共和国黄河保护法对黄河流域生态保护补偿制度进行了专门规定，构建上中下游齐治、干支流共治、左右岸同治的格局。在国家层面流域生态补偿法律规范的推动下，各地陆续出台流域生态补偿相关的地方性文件，呈现出以下发展特点。一是补偿模式以上游补偿下游的单向补偿模式发展为上下游双向补偿模式。例如，贵州省政府为治理清水江流域污染，于2009年出台贵州省清水江流域水污染补偿办法（试行），按照上下游地区交界断面水质标准，确定上游地区是否需要扣缴水污染补偿金。如交界断面当月水质实测值为超标，则上游地区应当向省级政府和下游地区补偿专项用于清水江流域水污染治理和生态修复的水污染补偿资金。2012年印发的贵州省红枫湖流域水污染防治生态补偿办法，在红枫湖流域实行流域生态补偿，加强跨界水源地上下游联防联控。以断面水质和水量为监测和考核标准，在贵阳市和安顺市之间实施红枫湖流域水污染防治生态补偿，生态补偿资金总额计算结果若为正值，则由贵阳市补偿安顺市，反之，由安顺市补偿贵阳市。2020年12月出台的贵州省赤水河等流域生态保护补偿办法实施双向补偿，即上游毕节市出境断面水质优于类水质标准，下游受益的遵义市应缴纳生态补偿资金；上游毕节市出境断面水质劣于类水质标准，毕节市则应缴纳生态补偿资金。上下游双向补偿模式能够优化资源配置，实现资源的流动和转移，使资源得到更加有效的利用和合理的分配，促进不同区域间的资源分享和环境维护，更好地适应流域内不*基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目“生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的衔接机制研究”（19YJC820032）DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.04.010观察64同区域的发展水平和不同类型生态环境的需求。二是补偿目标从以水质为目标转变为以水质和水量为双重目标。2008年浙江省出台浙江省跨行政区域河流交界断面水质监测和保护办法，要求河流上游地区污染造成下游地区水质达不到控制目标且造成严重后果或者因上游地区水污染事故造成下游地区损失的，上游地区对下游地区进行补偿。早期浙江省流域生态补偿采用以水质为目标的上游补偿下游的单向补偿模式。单以水质为目标，难以解决水资源全面保护问题。2016年浙江省财政厅等四个部门联合制定关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见，规定下游地区应当为尊重上游地区为保护水环境付出的努力而予以合理补偿，同时享有水质恶化、上游过度用水的受偿权利。由此，浙江省流域生态补偿实践开始转入基于水质和水量双重目标的双向补偿模式。2022年9月浙江省财政厅制定关于深化省内流域横向生态保护补偿机制的实施意见，提出以省内流域上下游地区经济社会协调可持续发展为主线，以流域水资源保护和水质改善为主要目标，鼓励饮用水水源地和用水邻县开展排污权交易和水权交易，促进水生态环境持续改善和经济社会高质量发展。以水质和水量为双重目标，既保障用水需求，控制水资源的开发和利用，又有效维护生态环境，更加全面地解决水资源的保护和管理问题，保护流域生态系统的平衡和健康。三是补偿方式由以罚款为主转变为罚款与奖励结合。如1996年出台的江苏省河道管理办法规定，责任单位必须补偿由其引起的环境损害，包括罚款、赔偿等方式。这些法规规定了对污染者或破坏生态环境的责任单位进行罚款的制度，但这种方式很难解决流域生态补偿的问题，罚款只是单方面惩罚责任单位，并不能真正实现对流域生态环境的保护。2021年4月，江苏省生态环境厅、江苏省财政厅印发的江苏省水环境区域补偿工作方案（2020年修订）采用双向补偿的方式，根据生态环境承载能力、污染物负荷和工业企业排污情况等因素，对企业进行差别化罚款，同时对保护生态环境的优秀企业进行奖励，提升了流域内各方保护生态环境的积极性，有效解决了流域水污染、水资源短缺等问题。对流域生态补偿政策的反思基于水环境质量目标考核的压力，流域内地区政府更重视借助流流域生态补偿制度的基本功能是通过对生态价值增益行为的公平补偿以激励生态利益的正向供给65ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023域生态补偿解决水污染治理问题。虽然随着政策措施推进和地方实践的发展，我国的流域补偿政策不断发展进步，但仍面临不少困境，主要体现在：生态补偿和污染赔偿的法律边界相混淆、环境正外部性内部化与环境负外部性内部化的逻辑关系混乱、流域生态补偿的正向激励功能被抑制。生态补偿并不等同于污染赔偿环境法视域中，“生态补偿”不同于“污染赔偿”。现代汉语词典中，“补偿”和“赔偿”并无本质意义的区别。“补偿”是指“抵消（损失、消耗）、补足（缺欠、差额）”，而“赔偿”则是指“因自己的行动使他人或集体受到损失而给予补偿”1。但法学意义上的“补偿”和“赔偿”却有实质的差别。大陆法系通说认为，“损害赔偿”乃私法的概念与制度，而“损失补偿”乃公法的概念与制度，二者虽均为填补特定人因某行为之结果所蒙受之经济上不利益的制度，但系属“截然二事”2。补偿通常针对的是行为人因实施合法行为而给他人造成的损失，如征收补偿、征用补偿等；而赔偿通常针对的是行为人因实施具有可归责性的违法行为而给他人造成的损害，如侵权损害赔偿、违约损害赔偿等。“补偿”和“赔偿”的推导过程各有不同：合法侵犯损失补偿；违法侵犯损害赔偿。流域生态补偿通常是指流域生态受益者因合法共享流域生态保护者提供的流域生态利益，给予流域生态保护者一定的回报或弥补；污染赔偿主要指行为人违法实施环境污染行为，给他人造成损害所应承担的损害赔偿。我国相关法律法规对合法与违法的界分标准则是辨识流域生态补偿和污染赔偿的主要依据。中华人民共和国环境保护法规定，地方政府应对本辖区的环境质量负责。中华人民共和国水污染防治法第十二条、第十三条规定，国务院环保主管部门制定的国家水环境质量标准或经国务院批准的水环境质量标准是地方政府必须遵守的强制性环境标准。根据“纳入其中即为组成”的法学逻辑，环境标准可以为环境法所适用，产生法律上的强制实施效果3。被法律所援引的国家环境质量标准具有强制性，违反强制性标准的行为即为违法行为。上下游交界断面水质未达标亦适用流域生态补偿的做法实质上是混淆了生态补偿的达标合法性和污染赔偿的不达标非法性的法律边界。政策规范中的流域生态补偿制度定位不清，与污染损害赔偿制度相互混淆，直接影响流域生态补偿制度存在的合理性。环境正外部性内部化与环境负外部性内部化的逻辑关系混乱根据外部性理论，当某个主体的生产消费行为造成环境污染或生态破坏，却不承担因环境污染或生态破坏而给他人带来的成本时，便产生了负外部性。相反，当某个主体从事了某项有利于环境保护的行为，却不能从共享利益的主体手中获得对价时，便产生了正外部性。通常情况下，正面的、有益的或积极的外部性称为外部经济性或正外部性；负面的、有害的或消极的外部性称为外部不经济性或负外部性。为使外部性内部化，国家通过科斯定律明晰产权或征收庇古税的方式促使产生负外部性的“污染者付费”或提供正外部性的“受益者补偿”，以实现利益衡平。可见，环境负外部性内部化的机理有别于环境正外部性内部化的机理。流域生态补偿地方政策规范的出台往往是为了治理某一流域严重的水污染问题，侧重于将其功能定位为实现环境负外部性成本内部化。流域生态补偿地方规范和试点实践，实质是将流域生态补偿的功能定位为治理水污染负外部性问题、实现环境负外部性内部化，混淆了环境正外部性内部化和环境负外部性内部化的逻辑关系。流域生态补偿的正向激励功能被抑制流域生态补偿制度的基本功能是通过对生态价值增益行为的公平补偿激励生态利益的正向供给。从流域生态补偿政策规范来看，流域生态补偿在补偿主体、补偿标准以及补偿方式等方面应发挥其重要的正向激励功能。在补偿主体方面，流域生态补偿的政策和实践往往发生在上下游地区政府之间，忽视了对直接提供流域生态利益或为流域生态保护放弃一定发展机会的施益者的补偿。基于生态保护利益的生态补偿仅完成了生态利益在区域或群体之间的传送过程，并没有将该补偿资金精确对应到真正的利益供应主体或受害主体，也就没有完成利益归属的最终分配4。上下游流域生态补偿涉及多元主体的多重利益需求，任何一方利益主体的利益需求得不到满足或未实现合理分配，都会导致利益失衡和冲突，不利于发挥流域生态补偿的正向激励功能。在 补 偿 标 准 方 面，流 域 各 省（市）通常是根据上游地区投入流域生态建设的净成本、出入境断面水质改善的治理成本、下游地区居民对水资源价值支付意愿、下泄水量保障等标准来确定补偿标准5，未将上游地区所提供的外溢性流域生态利益价值考虑在内，由此计算出的补偿数额将远低于应当补偿的数额，使得作为理观察66性经济人的上游地区利益相关者付出的成本大于收益，导致正外部性难以内部化，流域生态补偿的利益衡平和激励功能难以发挥。在补偿方式方面，政策规范所推动的流域生态补偿方式多是以政府为主导的财政转移支付，尚未进一步具体落实到微观的利益相关者6，即直接受流域生态补偿影响的各方利益主体，包括上下游的单位、个人等。这种停留在政府之间、未实现利益归属分配的流域生态补偿模式不利于在上下游政府、上下游单位及个人之间实现真正意义上的利益衡平，难以激励流域生态利益提供者或贡献者持续从事流域生态保护工作7。完善流域生态补偿政策机制的应对措施为有效应对我国流域生态补偿的法律问题，应从明确流域生态补偿的适用前提、认准流域生态补偿的功能定位以及发挥流域生态补偿的正向激励功能三个方面入手。明确流域生态补偿的适用前提根据流域生态补偿发生的区域不同，将流域生态补偿分为上下游地区间流域生态补偿和区域内流域生态补偿。对于上下游地区间流域生态补偿而言，目前各地流域生态补偿的实践，实际上是一种对水质超标进行赔偿和水质达标进行补偿的制度设计。这种制