利用证券监管规范推行ESG信息强制披露可行么？_汉斯·B克里斯滕森_.pdf

092 董事学院智库Think Tank利用证券监管规范利用证券监管规范推行 ESG 信息强制披露可行么？推行 ESG 信息强制披露可行么？文/汉斯B.克里斯滕森（Hans B.Christensen）编译/李高宇 罗大千 李叙燃利用证券监管规范来应对社会问题是近年来政策工具的一大创新。这一创新举措始于2010年的多德弗兰克法案（DoddFrank Act），该法案规定了矿山劳动安全和冲突矿产披露制度。(译者注：该法案要求从事自然资源开采的公司在其年报中报告矿山事故，这一规定提高了受监管矿山公司的工人安全程度，表明信息披露能够促进社会责任。)如今，美国证券交易委员会（SEC）提出了一份要求强制披露气候变化信息的草案。直观来看，这些规范旨在保护投资者的权益，但实际上SEC的目标可能不限于此。在一些特定问题上，传统的政策工具因为缺乏充分的政治支持，而无法在国会通过，SEC或想借助监管规范在这些问题上影响社会变革。矿工的人身安全、全球气候变暖、通过国际矿产贸易筹集战争资金等议题的重要性毋庸置疑，这些议题值得政府关注和重视。然而，由证券监管规范强制要求，并由SEC具体执行的强制披露制度，是否政府解决上述问题的最佳政策工具？笔者认为答案是否定的。扩张证券监管规范的效力范围（正如SEC目前所想）可能带来的影响难以估测，其后果可能是难以逆转的。在此情境下，正应适用医学领域的“首先，不伤害（first,do no harm）”原则，即在积极作为可能带来更多伤害的风险之下，无为或许是更好的选择。本着“首先，不伤害”的精神，在支持者通过更多的ESG（Environment,Social and Governance，环境、社会和公司治理）强制披露规范之前，必须提供证据（或至少是论据）来支撑三个命题：1.强制信息披露对公司行为变更具有正外部性，对社会有益；2.SEC是监督ESG信息披露规则执行情况的适当机构；3.即使前述命题成立，支持者仍须证明提高信息透明度比税收、补贴和处罚等替代性传统政策工具所需要的成本更低。目前，规范支持者尚未就这三个关键命题给出令人信服的论证，更遑论证据。应然规则下的实然效果是否适当？有充分的证据表明，强制信息披露通常通过证券监管实现 ESG 信息强制披露还为时过早。在没有充分证据支撑甚至缺乏合理概念论证支持的情况下，贸然实施 ESG 信息强制披露可能弊大于利093会改变公司的行为模式，这也是多数会计专业学者能够达成的少数共识之一。例如，SEC要求矿业上市公司在提交的文件中披露安全记录，这可能提高了许多矿区的生产安全程度。又如，为了确保上市公司所生产的矿产没有用于资助某些地区的武装冲突，上市公司被要求披露其相关行动的信息，这一披露要求可能改变了这些公司的供应链结构。然而，这些政策的长期效果目前尚不明晰，改变公司行为模式也并不意味着能够增加社会整体利益。诚然，与以前相比，受披露规则约束的公司（即在SEC注册的上市公司）不太可能去经营缺乏实际安全性的矿山或从冲突风险高的地区购买矿物，但这些业务会被未在SEC注册的公司承接经营（例如，美国私人企业或非美国企业）。目前缺乏证据证明后者在社会问题上的表现会优于前者。即使在没有实施披露规则时，就有未于SEC注册的公司在经营冲突矿产，可以想见受规则约束的公司退出该市场之后的情况如何。SEC 是执行 ESG 信息强制披露规则的适当机构吗？SEC执行披露规则（或报告准则）时往往会引发政治性争议，引起广泛关注的事件包括本世纪初推行“员工股票期权费用化（expensing of employee stock options）”以及近期推行的“新租赁（报告）准则（the reporting standard for leasing）”。（译者注：指由国际会计准则理事会颁布的国际财务报告准则第16号租赁，其核心变化是取消了承租人关于融资租赁与经营租赁的分类，要求承租人对所有租赁确认使用权资产和租赁负债，并分别确认折旧和利息费用。）与上述财务报告披露标准所引起的争议相比，围绕ESG报告标准的讨论可能更加激烈。因为与财务报告相比，关注ESG信息的群体身份呈现出多元化的样态。比如我的母亲，她退休前是精神障碍人士的护理员，她并不关心资产负债表上的“员工股票期权费用化”问题或“租赁资本化”情况。但她的确关心ESG领域存在的一系列问题，如气候变化、童工问题等。以冲突矿产披露规则为例，该观点可以得到更具普遍性的佐证。2017年，SEC公开向社会就该规则征求意见，但80%的回应主体并非常规回应人，而是个人、非政府组织、学生组织、宗教团体和智库等。这些群体的意见与常规意见不同，他们大多只是表达对暴力冲突这一抽象概念的反对和不满，而不是围绕具体的披露规则本身进行讨论。SEC并不具备有效处理此类问题的能力，即使强制报告规则落地之后，SEC也很难拿出行动计划来解决这些问题。而且，以扩大SEC职责范围的方式解决广泛社会问题，可能影响SEC本职工作的展开，SEC的本职工作是保护投资者、维护公平、有序和高效的市场以及促进资本形成。如果SEC的本职工作受到影响，其后果更不堪设想。证券监管规范是最有效的政策工具吗？即使强制性的企业社会责任报告能够给社会带来切实、积极的变化，同时标准制定时所涉及的政治问题也得到妥善处理，强制性报告制度的支持者仍然必须证明企业社会责任报告是高性价比的问题解决方式。就气候变化治理而言，相比企业社会责任报告，征收二氧化碳排放税可能是更有效的办法，因为征税可以同时适用于在SEC注册的公司和未注册的公司，而且不需要对广大的（且很可能并不成熟的）利益相关群体施加排放成本。出于同样原因，通过海关和边境保护局履行其尽职调查义务来处理冲突矿产问题会比SEC制定披露规则更有效率。气候变化和冲突矿产强制性披露规则的支持者多数可能已经意识到，强制披露不是解决问题的最好方式，只是政治阻力最小的一种方式，因为在他们成为披露规则的支持者之前，曾经试图主张用传统政策工具干预气候变化和冲突矿产问题，只是前述行动未果，他们才转而要求制定披露规则。通过证券监管实现ESG信息强制披露还为时过早。在没有充分证据支撑甚至缺乏合理概念论证支持的情况下，贸然实施ESG信息强制披露可能弊大于利。本文作者 Hans B.Christensen 系芝加哥大学布斯商学院会计学讲席教授，本文源于其最近的论文Is Corporate Transparency the Solution to Political Failure on our Greatest Problems?A Discussion of Darendeli,Fiechter,Hitz,and Lehmann，来自哥伦比亚大学法学院 Blue Sky 网站。本文编译者李高宇、李叙燃系对外经济贸易大学法学院硕士研究生，罗大千系华东政法大学国际金融法律学院硕士研究生