乐至县农村土地承包经营权流转存在的问题及对策_龚明强.pdf

http:/2023年1月 第14卷 第2期 乡村振兴 乐至县农村土地承包经营权流转存在的问题及对策龚明强吕建军彭全强乐至县农业农村局，四川乐至641500摘要：当前，四川省资阳市乐至县农村土地承包经营权流转取得了一定的成就，但也存在诸多问题，如土地承包经营权流转管理工作不完善、流转规模不合理、农村基层经营管理队伍建设薄弱、农民流转意愿不强等。为了有效解决这些问题，乐至县要加强组织领导，连片推进基础设施建设，培育新型农业经营主体，健全政策扶持体系，创新农业适度规模经营方式，健全土地经营权流转管理服务体系，健全农村土地承包经营权流转风险预警制度。关键词：土地承包经营权流转；新型农业经营主体；乐至县中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1674-7909（2023）02-05-40引言农村土地承包经营权流转主要是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权通过转包、入股、租赁、合作等方式，有偿出让给其他农户或者经济组织的行为。土地作为农业生产过程中重要的生产资料，对发展现代化农业、规模化农业及农村经济都有着极其重要的作用。为此，应平稳健康地开展土地承包经营权流转工作，让更多分散的土地集中起来，优化土地资源配置。近年来，土地承包经营权流转对促进农业发展的作用日益明显，但是四川省资阳市乐至县在实际的土地承包经营权流转过程中依然存在一些问题，一定程度上阻碍了当地农业进一步发展。基于此，笔者主要探讨乐至县农村土地承包经营权流转过程中存在的问题，并针对问题提出解决对策。1乐至县农村土地承包经营权流转的基本情况1.1流转现状近年来，乐至县始终坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包为基础，推进家庭规模经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展，已初步探索出企业带动型、合作社带动型、大户带动型等土地承包经营权流转模式。2021年，乐至县农村土地承包经营权流转面积约16 866.67 hm2。其中，出租（转包）约 9 333.33 hm2，占比 55.33%；股份合作约 266.67 hm2，占比 1.58%；其他（主要是代耕）约6 666.67 hm2，占比39.53%；转让互换约600.00 hm2，占比3.56%。流入新型经营主体的农村土地面积达10 507 hm2，占流转总面积的62.29%。1.2流转特点1.2.1流转机制市场化。供求双方根据土地经营权的状况和产业的经济效益，协商确定土地经营权流转价格。现阶段，乐至县的土地经营权流转价格普遍按照当年每667 m2产500600 kg稻谷、300500 kg玉米或小麦的市场价格标准计算，利用市场化手段对土地等农业生产要素进行优化配置。1.2.2流转形式多样化。乐至县的土地承包经营权流转形式主要包括以下3种：一是转包，农户将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，转包后原承包经营权利和义务不变；二是出租，农户将土地承包经营权出租给本集体经济组织以外的人进行生产经营，承租人支付租金，原承包合同仍由农户履行；三是入股，农户将承包土地以股份形式入股相关农业产业化龙头企业或农民专业合作社，年终参与合作社或企业分红。1.3流转成效一是带动产业发展。当前，乐至县形成的产业有：高寺、中天、童家、石佛、龙门水果产业，宝林、盛池、中和粮油产业。二是提升土地产出效益。土地适度规模经营使生产成本降低、劳动生产率显著提高。与2021年相比，乐至县2022年粮食产量总体提高5%，经济效益提高20%以上。三是推进品牌化、标准化生产。近年来，乐至县获得国家农民专业合作社示范项目单位1个、省级示范社9个，10个农民专业合作社组织获得了绿色食品、无公害食品等产品质量认证，其中有16 5DOI:10.19345/ki.1674-7909.2023.02.036http:/2023年1月 第14卷 第2期户获ISO认证，并注册了“童欣”油桃、“砚山”菌类、“川龙”蔬菜、“帅青”花椒等一批名优产品商标。四是助推集体经济发展。龙门乡棕树村、三道拐村，石湍镇朝阳店村、三块碑村及中天镇宝盖寺村、泰岳村等村集体经济组织流转土地超200 hm2，建立村集体产业，发展集体经济。五是带动农民增收。农户通过出租或入股等方式流转土地，可增加财产性收入，获得比较稳定的流转租金或股份分红；同时，通过业主聘用劳动力解决就业问题，业主平均每667 m2工资支出1 0002 000元，农民工资性收入显著增加。1.4工作措施1.4.1落实“四个到位”，规范土地承包经营权流转管理。一是合同签订到位。按照签订规范的土地承包经营权流转合同的要求，实现土地承包经营权流转合同“一户一签”，指导乡镇做好相关资料的备案和归档工作，对流转面积达2 hm2及以上的土地建立承包经营权流转台账。二是流转用途管制到位。坚持严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。禁止擅自将耕地“非农化”，严禁借土地承包经营权流转之名搞非农建设，严格执行设施农业用地备案登记制度，规范土地承包经营权流转使用。三是委托流转程序规范到位。农户自愿委托发包方或其他人流转其承包地的，从口头委托、电话委托转变为书面委托，并载明委托事项、权限和期限等。四是检查督查到位。每年组织人员对各乡镇（街道）土地承包经营权流转工作进行全面检查。1.4.2把握“四个结合”，推进土地流转适度规模经营。一是把握土地承包经营权流转与适度规模经营相结合。引导土地向专业合作社、家庭农场、种养大户、种养能手流转，同时通过“户建场、场联社、社靠企”的方式培育各类新型经营主体。指导乐至县家庭农场按照粮食生产经营面积6.713.3 hm2、设施蔬菜经营面积1.33.3 hm2、水果生产经营面积 2.73.3 hm2的适度规模进行生产经营，实现适度规模效益最大化。二是把握土地承包经营权流转与农业基础设施改善相结合。依托各种项目，大力实施田间排灌、田型调整、田间道路和地力培肥等工程，实现“田成方、土成型、渠成网、路相通”，田网、路网、渠网“三网”配套，改善基础设施条件，推进土地承包经营权流转。同时，形成“整理一片土地，引进一批业主，发展一带产业”的新格局。三是把握土地承包经营权流转与产业规划相结合。坚持把土地承包经营权流转与产业规划结合起来，积极通过土地承包经营权流转优化农业产业结构，大力发展蔬菜、水果、蚕桑、畜牧、水产等特色优势主导产业，充分发挥产业优势，提升土地经营效益。四是把握土地承包经营权流转与积极探索新型流转形式相结合。建立健全合作社与其他主体利益分配机制，通过采取农民承包地作价入股、建立土地股份合作社等形式，在确保合作社成员土地基本收益的前提下，与其他主体结成风险共担、利益共享的联合体，既增强了外来业主投资发展的信心，又充分发挥了农民的自主性、创造性。1.4.3开展“四大行动”，加快土地承包经营权流转。一是开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。若要稳定完善土地承包关系，盘活土地生产要素，构建新型农业经营体系，农村土地确权登记颁证是基础。乐至县推行土地确权登记颁证工作为土地承包经营权流转奠定了坚实的基础。二是开展土地经营权抵押贷款工作。乐至县坚持农村土地归集体所有，实现所有权、承包权、经营权“三权”分置，大力推进农村金融体制改革。乐至县通过有关部门现场勘界、流转主体经营状况审查、张榜公示、登记造册后，向流入方核发土地流转证，赋予流入方依法开展农业经营、办理抵押贷款、参加农业保险等相关权能，变承包经营权为抵押物，实现土地经营权抵押贷款。三是开展工商资本租赁农用地风险管控工作。工商资本进入农业，可以带来资金、技术、先进的生产经营管理理念和农业物资装备，促进农业新品种、新技术的推广应用和农业增效、农民增收。但是，工商资本长时间、大面积租赁农地，容易挤占农民就业空间，加剧耕地“非粮化”“非农化”倾向，可能引发新的矛盾纠纷，存在一些风险隐患1。为此，乐至县采取工商资本租赁农地上限控制，租赁农地资格审查、项目审核，租赁农地租金先付后租、风险保障金等措施加以防范。四是搭建土地承包经营权流转信息平台。乐至县利用土地确权成果建立土地承包权属管理平台，实现农村土地承包经营权证、合同、档案的数字化管理和农村土地承包经营权业务的流程化管理。平台具有信息查询、验证功能，提供流转供求信息、合同指导、价格协调、纠纷调解等服务，促进土地承包经营权流转实现规范化、信息化管理。1.4.4做好“三项服务”，保障土地承包经营权流转。一是做好业务服务。乐至县以县、乡土地承包经营权流转中心为载体，加强对农村土地承包经营权流转政策咨询、信息收集、信息发布、合同签订、纠纷调处、档案管理等工作的指导。二是做好政策服务。乐至县认真贯彻落实农村土地承包经营权流转相关政策，结合实际情况，出台 乐至县进一步规范农村土地经营权流转管理实施意见 等文件，从政策上规范土地承包经营权流转行为，减少矛盾纠纷，保障流转双方的 6http:/合法利益。三是做好项目服务。乐至县争取上级项目资金支持，近几年已争取项目资金500余万元，扶持省级示范家庭农场、农民专业合作社建设，推进新型农业经营主体健康发展。2乐至县农村土地承包经营权流转存在的问题乐至县土地流转虽取得了一定成效，但受思想意识、机制束缚等因素的影响，土地流转仍存在诸多问题。2.1流转管理工作不完善第一，乐至县农民之间的代耕、转让、交换等土地承包经营权流转方式基本上为口头合同形式，无文字协议，极易产生土地流动矛盾。第二，乐至县部分农村并没有严格落实土地承包经营权流转县、镇分级审批机制，不审查土地流入方的主体资格、征信记录、耕地的接续经营能力与拟管理项目是否符合当地发展布局和现代农业发展规划等，土地承包经营权流转协议也未能依法逐级审批，从而导致部分耕地资金的流动有逃避政府监督、管控不严格的现象，加大了土地“非粮化”经营的风险。2.2流转规模不合理乐至县个别乡镇、业主贪大求洋，一哄而上，不顾土地规划，不管土地生产属性，铺大摊子，滥搞项目，甚至土地层层转包，出现流转土地荒芜和拖欠农民租金的不良现象。2.3农村基层经营管理队伍薄弱乐至县农村基层经营管理力量与当前农业经济工作任务不匹配，乡镇土地承包经营权流转中心工作队伍力量薄弱，乡镇、村社缺少从事相关工作的专职人员，现有人员专业化程度不够，对政策把握不到位，难以适应深化农村改革、实现乡村振兴的发展要求，严重影响土地承包经营权流转的服务需求。2.4农民流转意愿不强据了解，过去一段时间，部分农民流转土地后，承包者因经营不善，未足年足额兑付租金，农民亏损较大，导致很多农民对签订长期流转合同持谨慎态度。按照谁种地谁拿补贴的原则，如果将耕地流转出去，那么农民就会失去很多相关农业补贴，虽然补贴占比不大，但对于部分农民来说是一份保障。这也导致很多农民不愿意签订长期土地流转合同。3乐至县农村土地承包经营权流转对策3.1加强组织领导，强化宣传培训第一，土地承包经营权流转涉及多方权益，乐至县应切实加强组织领导，建立督促指导工作机制；研究制定具体措施，层层分解任务，创造保障条件，确保各项任务落到实处2。第二，乐至县应加强乡镇农村经营管理队伍建设，明确承担农村经营管理工作的机构，配强工作力量，切实履职尽责，确保土地承包经营权流转工作有序开展。第三，乐至县应充分利用各种宣传媒介，融合群众喜闻乐见的多种形式，生动形象地开展宣传活动，营造土地承包经营权流转的良好舆论氛围和工作环境。3.2连片推进基础设施建设乐至县应加大财政支持力度，进一步整合高标准农田、土地整理、水土保持项目等各类涉农资金，实行宜机化改造，使耕地达到能排能灌、宜机化作业的要求，为产业发展打下坚实基础，为土地承包经营权流转创造支撑条件。3.3培育新型农业经营主体，开展社会化服务新型经营主体是实施“三权”分置、放活土地经营权、发展农业适度规模经营的主要力量。乐至县应引导和鼓励土地经营权向新型农业经营主体规范有序流转，发展适度规模经营；大力提升现代农业物质装备水平，加大农机购置补贴力度，推进农业机械化生产，积极引导各类相关财政补贴支持发展农业社会化服务组织，推广全程