教育法典的编纂组织架构、体...—以《法国教育法典》为参照_李琴.pdf

教育发展研究2023.62020年5月 民法典 的颁布是我国法典化工程中的里程碑事件，为其他部门法的法典化提供了路径参考和树立了信心。全国人大常委会2021年度立法工作计划 提出了“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，教育部在 教育部政策法规司2021年工作要点 中透露，2021年将“研究启动教育法典编纂工作”，我国教育领域法规的法典化已然提上了议程。教育法典 的制定需要耐心的酝酿和严密的设计，“筹备阶段-总则起草阶段-分则研制阶段”三阶段的落实，“基本框架构架-总则研究-理论支撑-具体制度设计”四个领域的理论完善都是亟待解决的议题。1筹备阶段，域外全景式观察不可或缺。2比较法视阈下，法国教育法典 美国教育法典 以及德国教育体系的整合均为重要参照成果。345其中，法国教育法典 以其高效的编纂效率、务实的文风以及未引起争议的通过历程引人瞩目。6其实，纵观世界各国教育行政体制，我国与法国最为相似，总体上均采用中央教育政策为主导的教育行政制度，两国教师也都经历了从中等教育-专科学校-大学的层级变化历程。7由于同为教育中央集权体制的亲缘性，加之法国常被视为法典化的故土。8因此，现阶段结合我国 民法典 编纂过程中的得失教训，同时对域外如 法国教育法典 编纂组织架构、法典模式选择、体例构造以及总则编排的经验进行检视，有助于回答我国 教育法典 在编纂组织架构、编纂程序、编纂体例等方面的基本理论问题，以便后续为我国 教育法典 立法启动工作的顺利展开做好铺垫工作。一、教育法典的编纂组织架构目前，由于我国分散式教育立法导致教育法体系臃肿化、教育法规范碎片化和教育法内容对立冲突等结构性缺陷，将教育法内容整合成一部逻辑自洽的法典是一项浩大的立法工程。9在筹备阶段，应吸取 民法典 编纂过程中起草人员专业性、稳定教育法典的编纂组织架构、体例与总则构建以 法国教育法典 为参照李琴张鑫源摘要：在我国 教育法典 筹备阶段，同为中央教育政策为主导体制下诞生的 法国教育法典 值得参照。结合我国本土资源，在 教育法典 编纂组织架构方面，宜搭建由统筹全局的法典化准备委员会、教育部统领的起草委员会和赋予合法性的教育法典审查委员会构成的三委员会制。为了与编纂组织架构相协调，可以吸取 法国教育法典 委托立法的益处，授权教育部起草权限，形成具有特色的教育法典立法审议工作模式。总分则体例的汇编型法典可以为我国教育法体系后续发展留下嵌入空间，总则部分应以法律权利说为编排逻辑，设置基本原则卷和教育管理卷，明确公民教育权和政府教育管理权的界限。关键词：法国教育法典；委任立法；汇编型法典；法律权利说李琴/浙江工业大学法学院（杭州310014）张鑫源/巴黎第二大学博士研究生专题 教育法典研究-74DOI:10.14121/ki.1008-3855.2023.06.003性和公开性不足的经验教训，搭建“三委员会制”的教育法典 组织体制，赋予 教育法典 更强的公信力和专业性。（一）“三委员会制”编纂组织架构民法典 的编纂历程跨越两个世纪，历经五次编纂才终于顺利颁布，10我国 教育法典 的编纂必然也需要漫长的酝酿和充足的先期筹备。在这个过程中，合理的编纂组织架构能够帮助法典化进程不中断、不偏废。教育法典 的编纂应吸收 民法典 的教训、法国教育法典 和意大利民法典的编纂经验，采用“三委员会制”组织架构。所谓“三委员会制”，指的是成立三个委员会，分别是编纂之前的“准备委员会”、邀请相关的法学专家组成“起草委员会”以及在议会层面成立一个法典编纂“审查委员会”。11具体到我国 教育法典 的编纂，可以分别设置统筹环境法典、教育法典、行政基本法典法典化的“法典化准备委员会”，由教育部统领的“教育法典起草委员会”以及人大层面的“教育法典审查委员会”，形成“准备-起草-审查”三步走编纂机制。设置人大层面的“教育法典审查委员会”在立法机关主导立法的我国几乎不会引起争议，需要说明的是设置“法典化准备委员会”和“教育法典起草委员会”的必要性。（二）“法典化准备委员会”统筹各部门、各法典的协作作为法典化后发国家，我国提出希望启动“环境法典、教育法典、行政基本法典”的编纂工作，多部法典同时启动，不仅需要整合内容上交叉、重合的部分，而且还有大量的程序问题需要明确。此时，由人大法工委牵头组织“法典化准备委员会”尤为必要。法国教育法典 也经历了相似历程，法典化高级委员会（Commission Suprieure de Codification）通过1989法令拟定了1996-2000年法典化总计划，作为其中的一部分，法国教育法典 是法典化高级委员会统筹各法典、各部门工作的产物。1989年成立的法国法典化高级委员会由总理担任主席，国务委员布莱班特先生（Guy Braibant，1972年9月5日-2008年5月25日）担任副主席。12可以看出，法典化高级委员会具有较高的政治地位，可以高屋建瓴地协调不同部委、不同法典的冲突。一方面，法国法典化高级委员会需要协调不同部委间的冲突。普遍认为 法国教育法典 的范畴应包涵与法国教育体系有关的所有规定，因此 教育法典 是跨部委的，在不明显导致各部委职权范围发生变化的情况下，法典不会局限于教育部负责的教学，还应将其他部委负责或者督导的培训课程也纳入教育法典之中。13在这个过程中，法典化高级委员会的权威发挥了重要作用。另一方面，法国法典化高级委员会需要协调 法国教育法典 与其他法典的关系。以处理 1958 年58-1373号 有关创建医院和大学以及医学研究改革的法令 为例，14这个法令与 教育法典 公共卫生法典 均有关联。法典化高级委员会建议应根据如下原则分配法令条款：第一，将医院和大学中心指定为保健中心，执行公约的规范置于 公共卫生法典；第二，有关医学研究和大学医院工作人员的规范纳入 教育法典；第三，每个法典采用了“法典随动机制”（code suiveur），15即复制而非指向性的“引致”，每个法典都以条款的形式引用复制另一个法典中的相关规定，以便读者可以通过一个法典知悉相关内容所有规定。为执行上述分配，教育法典 和公共卫生法典 必须在法典化高级委员会的统一协调下，由最高行政法院进行审查，并同时出版。16从颁布的 法国教育法典 来看，这一建议被贯彻执行。事实上，除了上述两类事务，法国教育法典 设计之初的总体方案和后续法典草案均是由法典化高级委员会审议通过后才提交给总理和最高行政法院审议，2000年通过 法国教育法典 的法令也是在总理咨询法典化高级委员会的意见后颁布的。17我国 教育法典 也将会是跨部门、跨行政层级，并且与其他法典不断碰撞的一部法典，18亟须独立于“起草委员会”的机构制定统筹各法典编纂的“立法方案”。19鉴于人大法工委的民法典制定经验，由其牵头成立“法典化准备委员会”具备可行性和权威性。以 教育法典 的启动为契机，成立“法典化准备委员会”和制定法典化“立法方案”也能为其他部门法法典化提供借鉴，在一定程度上节约立法资源。（三）教育部统领“起草委员会”我国 民法典 是由立法机关主导生成的一部法典，全国人大法工委牵头成立的民法典编纂工作协调小组和民法典编纂专班是主要的工作班子，其中民法典工作专班尤其是人大法工委民法室才是具体教育法典的编纂组织架构、体例与总则构建以 法国教育法典 为参照-75负责起草 民法典 的部门。20有学者将这种模式概括为“半委员会”制，与“专家委员会制”比起来存在两个弊端，一方面，民法典编纂专班的组成人员在专业性、稳定性、公开性上稍显不足。21另一方面，全国人大常委会法工委主导起草的草案由全国人大常委会审议，全国人大表决通过的制定程序也为人所诟病。22面对即将启动的 教育法典 编纂任务，从法工委内部架构来看，并没有相应的班子可以担此重任，在教育部内设“起草委员会”是务实选择。法国在相应问题的处理上提供了范例，1989年新一轮法典化启动后，若斯潘于1991年在国家教育部法律事务司中设立了教育法典编纂委员会，由国家教育和研究管理局督察佩雷蒂先生（Henri Peretti）负责，教育部教育法典编纂委员会于1994年3月确定了 法国教育法典 总体方案，随及在1995年即审议通过共计九卷的法典法律部分草案，草案于1996年3月送交总理审议，同年9月经咨询最高行政法院的意见后，于1997年7月30日递交给法国国民议会办公室审查，由文化、家庭和社会事务委员会对其进行了审议和修改。可以说，法国 教育法典 的急行军进程离不开国家教育部教育法典编纂委员会的专业工作。我国与法国教育行政体制类似，拥有专业的教育行政部门。且从教育部工作要点来看，教育部已然做好准备深度参与到 教育法典 的研究工作中。据此，我国在筹备阶段，应发挥所长，在人大法工委“法典化准备委员会”统筹安排下，在教育部下设“教育法典编纂委员会”，吸纳立法、司法和理论界人才，积极开展跨部委间研讨，制定 教育法典 初稿。二、教育法典 的编纂工作模式与法典化模式为了与“三委员会制”编纂组织架构相协调，我国可以吸取 法国教育法典 委托立法的益处，授予教育部起草权限，形成具有特色的教育法典立法审议工作模式。采用更具开放性的汇编型法典模式可以给我国教育法体系发展留下嵌入空间。（一）特色立法审议法典化工作模式所谓法典化工作模式，指的是法典草案形成途径和赋予法典草案法律地位的工作模式，一般有行政汇编模式、立法审议模式和委任立法模式三种选择。23我国 民法典 采用的是立法审议模式，即由立法机关起草、审议通过法典中的法律部分。立法审议模式无疑最适合我国国情，但考虑到教育部在教育法典 编纂过程中即将发挥的重要作用，为了赋予教育部“立法”工作的合法性，法国教育法典采用的委任立法模式也值得关注。法国委任立法模式指的是依据法国1958年宪法第38条第1款规定“政府为执行其施政计划，得要求国会授权在一定期限内，以政府法令方式规定原属法律范畴之措施。”由行政机关在议会授权法授权范围内对本属于法律保留领域的事项进行规定。1999年第99-1071号特别授权法即是政府制定 法国教育法典 所依据的特别法令。根据宪法第38条第2款和特别授权法第2条的规定，在政府法令公布后的两个月内，需向议会提交一份“批准法律草案”申请以获得议会的明确批准。遵循此程序，2000年法国国家教育部经由“通过 法国教育法典 的法令”（lordonnance n 2000-549 du 15 juin 2000 relative la partie Lgislative du code de lducation）颁布了 法国教育法典，法国议会通过2003年4月14日第2003-339号法律，完成了对 教育法典 之“法律部”的批准。值得注意的是，在这个过程中，国家教育部和议会保持着高效的沟通。事实上，2000年通过 法国教育法典 的法令是依据国民议会文化、家庭和社会事务委员会的审议修改版本起草的。事后审批时，议会对 法国教育法典 草案进行了深入审查，但也仅仅局限于为前后文连贯的修正。其实，与我国现状相似，在 法国教育法典 颁布之前，法国教育领域从未进行过全面的编纂。当时教育机构和从业人员依赖的是在 法兰西公报 和国民教育官方公报 上定期更新的教育 法律法规汇编。24相较而言，委任立法模式脱离了行政汇编模式无法实质优化的困境，又比立法审议更有效率。25考虑到 教育法典 在我国的地位以及法律由人大制定的惯例，本文并非主张通过“委托立法”，即由教育部通过行政法规完成 教育法典 的编纂。事实上，法国教育法典 委任立法工作模式也曾受到质疑，议员们认为特别授权法不符合1958年宪法34、37、38条要求。宪法委员会审查后认为基于“汇编型法典”（见下文）的非实质修改原则，从“为完成九部法典的公共利益”出发，国家应尽其所能创造法典通过的环境。26因此，特别授权法不违宪。教育法典的编纂组织架构、体例与总则构建以 法国教育法典 为参照-76目前，我国也有尽力创造 教育法典 诞生环境的动力和需求，本文主张的是从 法国教育法典 委任立法模式中吸收相