加强长江流域水资源保护法规体系建设的思考.pdf

第7 卷第3 期2023年6 月doi:10.19679/ki.cjjsjj.2023.0302长江技术经济Technology and Economy of ChangjiangVo1.7No.3Jun.20232023,7（3)：6-1 2加强长江流域水资源保护法规体系建设的思考邓瑞1.2，李亚俊1,2，王孟1,2，李斐1.2，邓志民1,，刘扬扬1,2，沈丹丹1.2（1.长江水利委员会长江水资源保护科学研究所，武汉4 3 0 0 51；2.长江水利委员会湖库水源地面源污染生态调控重点实验室，武汉4 3 0 0 51）摘要：加强长江流域水资源保护法规建设是推进依法治水治江、强化水资源管理的重要基础和法治保障。梳理了长江流域水资源保护法规体系的建设现状、重要实践和建设成效。结合长江保护法以及水利部水资源保护职责、水资源管理新要求，针对生态文明建设新时期水资源保护法规体系建设存在的问题及需求，明确了新形势下长江流域水资源保护法规体系建设的总体思路，从水资源保护法规体系建设、管理体制机制、管理制度、法律责任等方面提出了完善建议，可为进一步健全长江流域法规体系、规范流域水资源保护管理提供参考。关键词：长江流域；水资源保护；长江保护法；法规体系；管理制度中图分类号：TV213.4文献标志码：A水资源保护是新时期强化水资源刚性约束、复苏河湖生态环境的重要内容，也是强化流域管理治理、推进新阶段水利高质量发展的重要途径。水法明确了水资源管理的基本制度，确立了水功能区管理、饮用水水源地保护、地下水保护等制度。水利部“三定”（定机构、定编制、定职能）方案赋予了水行政主管部门水资源保护规划编制、生态需水保障、饮用水水源地保护等职责。为切实履行水资源保护职责，水利部积极推进以生态需水保障、饮用水水源地保护为抓手的水资源保护事务管理，水资源保护法治建设也取得了快速发展。进人水利收稿日期：2 0 2 2-0 9-0 4基金项目：国家自然科学基金项目（52 1 0 9 0 0 5）；水利部重大科技项目（SKS-2022040）作者简介：邓瑞，男，工程师，硕士，主要从事水资源保护规划、管理和环境资源法研究工作。E-mail：1 53 6 0 3 1 4 6 2 q q.c o m通信作者：王孟，男，教授高级工程师，硕士，主要从事水资源保护管理研究工作。E-mail：2 8 0 3 4 2 1 8 7 q q.c o m6高质量发展的新时期，继续加强水资源保护法治建设是依法治水、强化水利体制机制法治管理的重要实现路径。长江流域水资源保护法规建设是规范、支撑长江流域水资源保护管理的重要保障。长江水利委员会（以下简称“长江委”）和流域各省市积极推进流域水资源保护法规体系建设，出台了长江水利委员会人河排污口监督管理实施细则长江水利委员会人河排污口设置验收办法长江水利委员会生态流量监督管理办法等流域规范性文件以及贵州省水资源保护条例等地方性法规，在长江邓瑞，等：加强长江流域水资源保护法规体系建设的思考流域水资源保护事务管理中发挥了重要作用，对健全涉水法治体系 2，促进水利高质量发展至关重要。2018年国务院机构改革后，水利部水资源保护职责得以优化，水资源保护法规体系也需做相应调整，才能为治江事业的现代化提供应有的实践探索和制度支持。在此背景下，梳理了长江流域水资源保护法规体系建设现状、实践和成效，提出了完善法规体系建设的建议，有助于形成水资源刚性约束，提升流域管理治理能力，推动水资源保护管理工作。1水资源保护法规建设现状长江流域水资源保护法规体系建设具有明显的时代连续性与阶段性，与不同时期国家治水治江思路的发展、长江流域水资源保护管理的需求紧密相连。2 1 世纪初期，我国的水资源管理重心从开发利用管理转移到合理配置和节约保护，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。党的十七大提出，要牢固树立科学发展观与落实最严格水资源管理制度，进一步开拓可持续治水思路。党的十八大后，生态文明建设理念、习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路、长江大保护、河长制等水资源保护新方略将水资源保护的最新要求从理念走向实践，从人治走向法治。党的十九大以来，水利工作迈人了高质量发展的新时期。在不同的历史时期，为适应流域水资源管理需求，长江流域水资源保护法治建设不断完善和发展。1.1国家水资源保护法规建设国家层面水资源保护法治建设是流域水资源保护法治建设的基石，对流域法治建设具有统筹引领作用。目前，水资源保护基本形成了以宪法为核心，以水法环境保护法水污染防治法长江保护法等为基本内容，以取水许可和水资源费征收管理办法河道管理条例人河排污口监督管理办法水功能区管理办法等行政法规、部门规章为配套的水资源保护法规体系。虽然我国目前没有专门的水资源保护法律，但已初步建立了与水资源保护相关的法律体系。这些法律法规在长江流域水资源保护中起到了非常重要的作用，使长江流域水资源保护基本上有法可依。1.2流域水资源保护法规建设结合长江水资源保护实际情况，长江委系统提出了水资源保护立法的理论基础、制度设计、管理体制，完成了长江流域水资源保护条例的编制。2005年水利部颁布实施人河排污口监督管理办法，针对人河排污口权限划分不明晰、协调程序不明确、统计验收的程序内容缺乏等问题，长江委结合流域实际出台了长江水利委员会人河排污口监督管理实施细则长江水利委员会人河排污口设置验收办法两部规范性文件，对加强入河排污口审批的日常监管 3 ，推进流域内重要入河排污口的监督管理起到了重要作用。2 0 2 1 年实施的长江保护法规定了资源保护、生态保护、污染防治等系统内容，引领长江流域水资源保护法治建设。为落实长江保护法生态流量管控要求，长江委印发实施了水利部长江水利委员会河湖生态流量监督管理办法（试行），明确规定了长江委、省级水行政主管部门、水工程运行管理单位在长江流域跨省河流及重要湖泊生态流量保障和监督管理的职责，同时对控制断面生态流量监测与信息报送、调度保障措施和预警响应处置等进行了规范。1.3地方水资源保护法规建设地方水资源保护立法是我国水资源保护立法体制的有机组成部分，是对国家立法的重要补充，主要由地方性法规、地方政府规章、地方性规范文件组成。目前已有的水资源保护条例或者含有水资源保护内容的地方性法规有贵州省水资源保护条例重庆市水资源管理条例等。2 0 1 5年中华人民共和国立法法赋予了设区市环境保护的立法权，拥有地方立法的地市着手开展了地方水资源保护立法工作，进一步扩充了水资源保护地方性法规的范7长江技术经济第7 卷第3 期围。地方性水资源保护立法已经具有一定规模，对3长江流域水资源保护法规体系建设存在的水资源保护管理的多个方面进行了较为全面的规定，问题这些文件在流域水资源保护立法体系和行政体制下互相衔接、互相补充，为流域水资源保护起到了基础性保障作用。2长江流域水资源保护法规体系建设成效2.1开形成流域水资源保护法规体系经过多年发展，长江流域已经形成以长江保护法水法水污染防治法环境保护法为统领，以水利部长江水利委员会河湖生态流量监督管理办法（试行）长江委人河排污口监督管理实施细则长江委入河排污口设置验收办法等为实施依据，以贵州省水资源保护条例等地方立法为补充的多层级水资源保护法规体系，为依法治水和实现水利改革发展提供了有力法治保障。2.2支撑流域水资源保护管理工作长江委和流域各省切实履行水资源保护法定职责，以相关法律规范为依据，有序开展了水资源保护规划与管理、水功能区管理、人河排污口管理、饮用水水源地安全保障达标建设、生态需水保障等工作，流域水质状况总体好转，长江流域2 0 1 8 年评价水功能区1 2 6 1 个，达标的水功能区1 0 0 8 个，达标率为7 9.9%。2.3形成流域水资源保护法制理论在开展水资源保护法制建设的进程中，形成了流域水资源保护法制建设的系列基础理论。针对流域复杂的水资源问题，形成了水资源保护的内涵、立法目的与原则、管理体制、法律制度等内容，提出了水资源保护立法制度体系，建立了以水功能区管理为基础、以改善水质为目标导向的水资源保护管理制度体系，包括水功能区管理、人河排污口管理、饮用水水源地保护、生态需水保障、地下水保护等多项制度。83.1国家法律法规有关水资源保护法治建设新要求驱待落实党的十八大以来，生态文明体制改革深入推进，为推进流域水资源保护工作提供了基本遵循。长江保护法明确生态优先、绿色发展的基本原则，明确了饮用水水源地保护、生态流量保障、生态保护与修复的制度内容。与此同时，国家生态文明建设、长江经济带等方面规范性文件也对新时期水资源保护提出了要求，新时期长江水资源保护工作必须以长江保护法等国家法律法规和国家政策为基本遵循，落实生态文明建设等要求 4 ，准确把握经济规律、自然规律、生态规律，保护长江流域水资源，维护健康长江建设。3.2适应新时期水资源保护管理的法规制度体系函需构建水资源保护法规建设经过多年的立法基础理论研究与实践应用，形成了以水功能区划为基础的水资源保护基本制度体系，为水利部门开展水资源保护事务管理、履行水资源保护职责提供了法律依据，为依法治水和推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有利条件。2 0 1 8 年关于国务院机构改革方案的决定，对水利部水资源保护管理职责进行了优化。在此背景下，需要围绕新时期水资源保护工作重心和思路的调整 5，开展生态流量管理、饮用水水源保护等水资源保护立法体系理论建设和制度设计，建构适应新时期水利高质量发展的水资源保护法规体系，建立健全流域水资源保护制度，为规范和促进水利改革事业发展提供法治保障。3.3汤流域水资源保护管理治理长效机制函驱待建立流域水资源保护管理法规体系尚不健全，水源地保护管理、水生态修复、生态补偿等专项性规范政策缺失；流域管理和区域管理相结合的水资源保邓瑞，等：加强长江流域水资源保护法规体系建设的思考护协调机制尚不完善，跨部门、跨区域的联动协调不够 6 ，存在协商制度不健全、信息交流渠道不畅通、信息共享不充分等问题；稳定增长的投入机制和公众参与机制尚待完善；流域生态补偿制度进展缓慢，制约着流域的统一管理；饮用水水源地、生态流量保障等监管机制有待加强；智慧水利和信息化建设尚处起步阶段，水信息整合共享不足，尚未完善监测信息共享机制 7。新时期水资源保护法治建设应服务于江河湖泊生态流量管控与保障、饮用水水源保护等管理保障，从法治层面建立水资源保护管理的长效机制。4新形势下长江流域水资源保护法规体系建设思路和对策4.1总体思路新时期长江流域水资源保护法规体系建设应以长江保护法为统领，以保障水安全为价值8，以强化流域管理治理和涉水体制机制建设为重点，以水资源与水环境承载能力为刚性约束，以保护与修复健康河湖的水量、水质、水域空间和水生态为重要目标，结合流域的实际情况和水资源保护的实践需要，设定流域水资源保护的主要内容和基本法律制度。（1）完善流域水资源保护法规体系建设。落实长江保护法制度要求，完善涉水保护配套立法建设，推进长江流域饮用水水源地保护、地下水保护、水生态保护修复等流域法规体系建设。（2）健全水资源保护管理体制机制。建立以国家协调机制为统筹的流域保护机制，加快建立以河长制为统筹的水资源保护管理体制机制，统筹推进生态补偿机制建设，强化流域治理机制建设。（3）健全水资源保护管理制度群。完善水资源保护规划、生态流量管理、饮用水水源地保护、地下水保护、水生态保护修复、水系连通等制度体系。（4）健全水资源保护法律责任体系。完善水资源保护民事责任、行政责任和刑事责任，探索研究水资源保护损害赔偿制度。4.2新形势下水资源保护法规体系建设对策4.2.1加快流域水资源保护法规体系建设落实长江保护法要求，开展长江保护法中水资源保护相关立法配套建设，推进流域水资源保护法规体系建设。深入开展流域水源地管理、水生态保护与修复、生态补偿、水资源保护监测等制度研究，适时推进流域饮用水水源地管理、生态需水保障等水资源保护立法或指导政策，规范和约束各类水资源保护活动 9 。研究提出新时期水资源保护立法框架、制度内容。