公共服务合作供给中的公共性...Y区公益转贷中心为研究对象_滕红燕.pdf

年第 期总第 期治理研究，公共服务合作供给中的公共性与效率平衡机制 以 市 区公益转贷中心为研究对象收稿日期：作者简介：滕红燕，浙江大学公共管理学院博士研究生；朱心怡（通信作者），管理学博士，浙江工商大学公共管理学院讲师。基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“全面建设社会主义现代化国家新征程中加快实现共同富裕研究”（编号：）。滕红燕朱心怡 摘要：政府在公共服务的合作供给中应如何平衡公共性与效率？已有研究探讨了合作供给中可能影响公共性或效率的因素和应对策略，但尚未充分考量公共性与效率的平衡机制及实现路径。在合作供给中平衡公共性与效率，应将公共性置于主导地位，对效率的提升以不影响公共性为前提；同时，政府行政权力对公共性的治理应控制在一定限度内，以保证公共服务的供给效率。市 区公益转贷中心的案例表明，政府可通过构建合作共识、建立问责机制和风险防范机制等方式，在合作机制的顶层设计层面实现对公共性的治理和保持，从而减少行政权力在执行和操作层面上的过度介入，以避免影响合作供给的效率；同时，将合作方的营利行为限定在合作的执行和操作层面上，既可运用市场化的激励机制来提高合作供给的效率，亦可防止合作方过度的营利动机损害公共性。关键词：政府和社会组织关系；公共性；效率；合作供给；跨部门合作机制中图分类号：文献标志码：文章编号：（）一、问题的提出政府在公共服务供给中面临的公共性与效率之间的张力，是公共行政学长久以来所DOI:10.15944/ki.33-1010/d.20230404.001关注的核心问题之一。围绕该问题展开的争论不但促进了公共行政学科自身的发展，也在政府再造和改革的实践中扮演了关键角色。自上世纪 年代以来，由于社会治理问题日益增长的多样性、动态性和复杂性特征，以跨部门合作的方式应对治理挑战成为各国政府寻求提升国家治理能力的理想途径。随着政府更多地通过跨部门多元主体合作的方式来间接供给公共服务，公共性的保持和效率的提升也受到了合作供给方行为的影响，以及政府对合作网络的管理和监督能力的限制。因此，在多元主体合作供给公共服务的场景下，公共性与效率的平衡将面临更多的困难。探讨如何在合作供给中平衡公共性与效率，关系到政府跨部门合作治理的成效和公共利益的最终达成，具有重要学术价值和现实意义。已有研究分别讨论了造成合作供给中的公共性丧失或效率低下的潜在影响因素，并试图在理论上寻找提升公共性或效率的原则和方法。然而，现有研究在分别论述保持公共性或提升效率的同时，对所提原则和方法之间的相互影响和目标冲突的讨论尚不充分。少数研究指出在保持公共性与提升效率的目标之间存在张力，但未进一步论述应如何化解这些张力，以达成公共性与效率的平衡。当前对合作供给中的公共性和效率平衡机制及其实现路径的研究仍有空间。政府与社会组织合作是跨部门合作的主要形式之一。相较于私营部门，政府与社会组织合作更有利于提升公共服务供给的质量和有效性，具有整合私营部门的效率和公共部门服务公共利益等优势的潜力。基于公共行政学科发展史中对公共性和效率关系的相关研究，本文将从分析政府行政权力介入与合作方的营利动机对公共性与效率所形成的张力入手，以地方政府与社会组织共同组建的公益转贷中心为研究对象，分析和刻画公共服务合作供给中的公共性与效率平衡机制。分析表明，平衡公共性与效率应以公共性为主导来融合两种价值，充分发挥提升效率的各种市场机制和激励工具的积极作用，但应将它们的使用范围尽可能限定在执行和 治理研究 年第 期，“”，（），郁建兴、冯涛：寻求效率与公共性的平衡 从公共行政学发展史来看，思想战线，年第 期。：治理和治理力，奥斯本编：新公共治理？：公共治理理论和实践方面的新观点，包国宪等译，科学出版社 年版，第 页。，“：”，（），莱斯特萨拉蒙：导论：新治理与公共行动工具，莱斯特萨拉蒙编：政府工具：新治理指南，肖娜等译，北京大学出版社 年版，第 页。唐纳德凯特尔：管理间接政府，莱斯特萨拉蒙编：政府工具：新治理指南，肖娜等译，北京大学出版社 年版，第 页。，“？，”，（），“”，（），操作层面上，以避免损害公共性；同时，政府为维持公共性而采取的行政权力介入应有限度，其介入程度应保持在公共性治理所需要的最低水平，其介入范围应着力于合作机制的顶层设计，尽可能减少在执行和操作层面的过度介入，以避免降低效率。本文通过探讨公共服务合作供给中公共性和效率平衡机制，旨在加深现有研究对跨部门合作中的公共性与效率问题的理解，为政府在跨部门合作实践中如何达成公共性和效率的双重目标提供新的分析视角和实证依据。二、文献回顾已有研究深入分析了跨部门合作供给中的公共性和效率问题，总结了其中可能的影响因素，并相应地给出了提升公共性或效率的应对策略。首先，在跨部门合作中，公共服务合作供给的公共性可能面临更多的不确定性。在合作供给中，与公共价值相关的规制、规范和认知会影响公共性的实际产出。同时，由于保持公共性并非私营组织甚至是一些准公共组织的首要目标，这些组织在合作供给中可能会为了追求自身利益的最大化而牺牲其公共性，从而伤害到公共利益。此外，由于跨部门合作中可能产生的权力寻租、问责困境，以及不平衡的权力结构所导致的政府对社会组织公共特性的改变，跨部门合作中的公共性也会受到损害。因而，为了在合作供给中维护公共性，政府需要在公共性目标的共识建构、外部风险的控制以及合作供给中的责任管理等方面进行公共性治理；同时，政府的行政权力也应被限定在一定范围内，以避免改变合作方的公共性特征。其次，在跨部门合作中，公共服务合作供给的效率也会受到多种因素的影响。合作方追求利润最大化的营利动机及其相应的激励机制能够提升公共服务的供给效率，促进合作的可持续性。但是，由于政府为维持公共性所投入的治理成本、政府可能存在的过度行政干预，以及多元主体间存在的信息不对称和协调成本等因素的影响，公共服务的供给效率也会受到不同程度的损失。因而，为了提升合作供给的效率，应充分借助各种 治理研究 年第 期，“：”，（），“：”，（），“，：”，（），夏志强、付亚南：公共服务多元主体合作供给模式的缺陷与治理，上海行政学院学报，年第 期。刘志辉、杨书文：政府购买社会组织公共服务的公共性论纲，理论月刊，年第 期。敬嘉、胡业飞：政府购买服务的比较效率：基于公共性的理论框架与实证检验，公共行政评论，年第 期。刘志辉、杨书文：政府购买社会组织公共服务的公共性论纲，理论月刊，年第 期。，“：”，（），徐越倩、吴丹阳：社会组织参与社会治理的标准化：体系构建与路径优化，治理研究，年第 期。市场化手段，并尽可能地降低政府的公共性治理成本，同时也要充分发挥政府在促进多元主体协同中的主导作用。综合来看，当前研究虽然较为全面地分析了影响公共性或效率的各种因素，为探讨跨部门合作供给中的公共性与效率平衡问题提供了丰富的理论依据和研究线索，但尚未深入分析达成公共性与效率平衡的实现机制。一方面，这些研究在分别论述保持公共性或提升效率的应对策略时，大多仍基于应然层面的理论推演，或是价值层面的倡导，未充分论证在实践中应如何综合运用各种方法和策略来设计现实可行的公共性与效率平衡机制。另一方面，现有研究大多忽略了所提出的各种原则和方法之间的相互影响和潜在冲突，缺少对公共性与效率之间张力的综合性分析。在这些研究提出的应对方式中，政府行政权力的介入能够维持合作的公共性，但同样也是造成效率损失的重要原因；同时，合作方的营利动机及其相应的激励机制能够提升效率，但也可能损害公共性。虽然有研究已经注意到在保持公共性与提升效率的目标之间存在张力，但并未进一步论述在合作供给中应如何化解这些张力，以达成两者之间的平衡。基于此，本文将在公共行政学科发展史的相关理论研究基础上，从公共性与效率之间的张力切入，试图构建跨部门合作供给中平衡公共性和效率的分析框架，为合作供给中达成公共性和效率的双重目标提供新的分析思路。三、公共服务合作供给中平衡公共性与效率的分析框架为实现良好、有效的政府治理，在公共行政学科发展史中，不同的理论流派对公共性与效率之间的关系展开了深入讨论，试图在理论上调和两种价值之间的张力。相关研究从学理上给出了平衡两种价值的方向，为探讨跨部门合作供给中的公共性与效率平衡机制提供了丰富的理论基础。因此，本文拟根据公共行政学科发展史的脉络，在相关研究中寻找分析线索，通过分析如何化解公共性与效率之间的张力，提出在跨部门合作供给中平衡公共性与效率的分析框架。（一）平衡公共性与效率的基本原则公共行政学科发展史的相关研究表明，达成公共性与效率的平衡具有以下两个关键要点。首先，在公共性与效率的关系中，应将公共性置于主导地位，对效率的提升不应影响公共性。传统公共行政学的相关研究认为，实现民治政府和高效行政双重目标的一个首要条件是在国家意志的表达和国家意志的执行之间建立一种平衡，而达成这种平衡的关 治理研究 年第 期尚海涛、任宗哲：公共性和效率性观点下公共产品供给模式多元化及其潜在问题，青海社会科学，年第 期。键在于将行政置于政治的控制之下，即对效率的追求应在民主政治的前提下实现。同样地，现有研究梳理了在公共行政学科发展史中各个学术流派对两种价值的争论，认为平衡公共性与效率的关键同样在于应在保证公共性的前提下追求效率，只有建立在公共性之上的效率才真正符合公共利益；应以公共性为主导来融合两种价值，依据公共性的要求重新定义效率。由此可见，为了保持合作供给中的公共性，政府和合作方在借助各种工具和机制提升效率时，其使用都应以不影响公共性为前提。其次，在处理公共性与效率之间的张力时，政府为保持公共性而采取的行政权力介入应有限度，以免影响效率。公共性的实际意义在于公共价值的产出，因此追求以最少投入获得最大产出的公共服务供给效率，同样也是保证公共利益最大化的必要手段。所以，对公共性的追求同样需要关注效率。传统公共行政学的相关理论在分析如何平衡两种价值时认为，政治必须对行政有一定的控制，但为了保证政府的民治性和行政的高效率，这种控制不应超过必要的限度。当前研究同样显示，政府对公共性的治理以及对合作网络的监管和控制是维持公共性的有效手段，但过度的行政权力介入可能会导致效率的损失。因此，在跨部门合作中，应将政府的行政权力介入控制在一定限度内，以保证公共服务的供给效率。综上所述，平衡公共性和效率的关键在于，首先要以公共性为主导来实现两种价值的融合，在追求效率时，各种提升效率的机制和工具的使用以不影响公共性为前提；其次，政府行政权力对公共性的治理应控制在一定限度内，以保证公共服务的供给效率。（二）合作供给中公共性与效率的平衡机制现有研究表明，在跨部门合作供给中，公共性和效率受到多种因素的影响，其中，政府行政权力的介入与合作方的营利动机是造成公共性与效率之间张力的两个关键因素。本文主要从这两个因素入手，根据上述平衡公共性与效率的基本原则，通过分析如何化解这两个因素导致的公共性与效率之间的张力，构建了合作供给中公共性与效率平衡机制的分析框架（见图）。治理研究 年第 期弗兰克古德诺：政治与行政，王元译，华夏出版社 年版，第 页。珍妮特登哈特、罗伯特登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵，丁煌译，中国人民大学出版社 年版，第 页。周志忍：公共性与行政效率研究，中国行政管理，年第 期。唐兴霖、马亭亭：效率与公共性的平衡：治理民主的视角，理论探讨，年第 期。弗兰克古德诺：政治与行政，王元译，华夏出版社 年版，第 页。，“？，”，（），图 合作供给中的公共性与效率平衡机制分析框架首先，由平衡公共性与效率的基本原则可知，为了平衡公共性和效率，对效率的追求和对公共性的治理都应有各自的限度。为进一步探讨两者的作用边界，本文将政府与合作方的合作机制区分为两个层面，一个是合作机制的顶层设计层面，另一个是合作机制的执行和操作层面。其中，合作机制的顶层设计重点关注的是公共性治理，包括达成合作共识、建立问责机制与风险防范机制等内容，主要由政府和合作方的核心决策层在互动中共同确定；而合作机制的执行和操作层面指合作双方如何提供公共服务的实际工作流程，重点关注的是公共服务的