关于事业单位项目预算绩效管理问题的思考.pdf

055Wealth management财富管理关于事业单位项目预算绩效管理问题的思考 文/郑惠芳摘要：随着全面实施预算绩效管理的推进，事业单位对绩效管理理念的认识逐步加深，对财政资金使用管理绩效形成了初步共识，在事业单位开展项目预算绩效管理工作，可以促进事业单位特定工作任务、目标的实现，能进一步规范项目支出管理，而且有利于增强财政资金使用效益。但在实际工作中，预算绩效管理工作仍存在各类问题，本文对其问题进行剖析，并提出相应对策建议。关键词：事业单位；项目预算；绩效管理自党的十七届二中、五中全会提出政府绩效管理要求以来，由上自下，绩效管理理念逐步强化，全国各地的预算绩效管理工作有序推进。预算执行单位作为财政资金使用主体，对财政资金支出绩效负有最直接最主要责任。一、事业单位实行项目预算绩效管理的作用（一）优化资源配置，提高资金使用效益事前绩效评估审核结果是项目资金安排的重要依据，可以从源头上筛除低效无效的项目投资，优化财政资金分配；绩效运行监控是保障绩效目标实现的有效手段，发现问题及时纠偏，有效控制支出成本，减少资金浪费；项目绩效评价是对预算项目全过程进行评价的活动，通过回顾项目实施全过程，分析评价绩效目标实现程度，可以更好发挥绩效监督约束作用，总结经验，对优化资金分配提出对策建议。绩效评价结果为项目选择提供导向，公共资源供需矛盾的存在，要求财政资金优化分配，客观公正的绩效评价结果可以反映提供公共服务的质量，引导了财政资金的高效分配。（二）有效提升单位预算管理水平将绩效管理理念全面融入单位预算管理中，可以有效提高单位预算管理水平。通过将绩效目标嵌入预算编制，成本意识应用到预算管理中，使预算编制更加合理化；将绩效运行监控融入预算执行督促中，有利于更好发挥资金使用效率；将绩效评价和预算资金审计监督相结合，可以更好提高资金监管结果的应用价值；将绩效评价结果有效运用到单位预算管理中，可以有效促进单位项目管理规范化。二、事业单位项目预算绩效管理工作现状及存在的问题（一）项目绩效管理主体意识不强随着绩效管理工作地推进，预算部门对绩效的理念有了一定的了解，但仍有部分事业单位的绩效意识较薄弱，片面认为财政资金绩效评价主体是财政部门，预算单位只要合法合规使用财政资金，能有较好的预算执行率就行，未能树立起正确的绩效管理理念，由此导致单位管理层对项目绩效管理工作缺乏足够的重视，积极性不足，绩效自评工作浮于应付检查，不能真正反思管理问题。（二）项目绩效管理制度不完善在实际工作中，很多事业单位并未建立起专门的项目绩效管理制度，绩效工作的开展缺乏依据，业务流程不规范，因为各类绩效管理办法、开展绩效工作通知基本由财政部门发布，大多数人便认为绩效管理工作是财务部门的责任，没有相关内控制度的支撑，项目绩效管理工作责任不能落到实处，而财务部门在工作开展中往往由于业务不了解、沟通不顺畅等原因，导致在绩效目标设置时就不够合理，绩效运行监控局限于财务支出监控，绩效评价指标笼统不科学，绩效评价结果又经常被归结为预算编制不够细化、精确，造成项目绩效管理工作浮于表面，不能发挥其应有的作用。（三）项目绩效目标设置精细度不够项目绩效目标是支持后续绩效监控评价的一个重要因素，根据预算编报要求，目前项目绩效目标在预算编报系统中有固定指标设置，主要包括产出指标、效益指标和满意度指标，在三大类指标值下又设置了一级指标、二级指标、三级指标。财务部门在预算布置中会将任务分解到各业务部门，项目申报书也会由各项目归口部门审核后报送财务部门，最后由财务人员根据业务部门报送的项目申报书进行系统填报。但一方面由于业务部门对项目绩效管理认识不足，绩效目标设置随意性比较大。比如数量目标，往往按该项目年度预算金额填报；进度目标指标值设置为年度预算执行率；效益目标则按模板格式简单笼统表述，每个项目的目标设置基本雷同。另一方面由于项目的专业性比较强，部门之间信息不对称、预算编报时间紧等因素，财务人员缺乏专业知识，对报送的绩效目标无法进行实质性的审核。由此导致项目绩效目标设置精细度、科学性都不足。（四）项目绩效运行监控不够到位有效跟进绩效目标进展情况，在056 财富生活Fortune Life实际结果与计划目标之间出现较大偏差时，可以及时采取必要的管理措施来实现或达到既定目标计划。但在实际工作中，一些事业单位的项目绩效管理仍停留在绩效目标填报，绩效自评两块内容，对项目绩效跟踪力度严重不足，在支出过程中没有严格按照预算计划内容支出，随意增加支出范围或支出标准。在进度跟踪上不到位，前期忽视项目进展，预算执行率严重偏低，到年末，赶进度赶支出，造成年底突击花钱的现象。在绩效目标实现程度上没有及时评估，实际与目标发生偏离也未能及时纠正，严重影响项目绩效目标实现。比如建设工程项目就存在过因建设过程中监管不到位，工程竣工结算时出现结算资料不齐全、支出超概算等问题，导致项目迟迟不能交付使用，项目效用性目标无法顺利实现。（五）项目绩效自评方法不科学按照预算绩效管理的指导意见要求，预算执行部门每年必须开展绩效评价工作，比对实际取得的绩效与初始设置的目标，并提交预算绩效报告。目前各事业单位都会按照当地财政通知，在预算管理系统开展绩效自评工作。一些单位绩效自评工作完全浮于表面，由财务人员系统导出各项目考核评分表，再分发各项目负责部门细化评分标准后逐项打分，而项目负责部门鉴于考核约束，自评往往放宽标准。比如一些项目指标采用定性表述，未进行分级分档；个别项目虽设定定量指标，却难以测量，无法获取数据支撑；部分项目指标该量化的未量化。部分指标打分依据不充分，如满意度指标未开展满意度调查直接臆断打分，无任何佐证材料。一些单位甚至以预算执行率作为唯一打分标准。（六）项目绩效评价结果运用不足绩效评价的根本目的在于促使预算执行部门更高效使用财政资金，但在实际工作中，多数事业单位对项目绩效评价工作的重视都不够，自评工作的开展都比较被动，评价结果的应用主要还是作为项目负责部门绩效考核依据。绩效评价结果与下年度部门项目预算安排挂钩，提高绩效减少预算支出使得预算执行率降低，一些地方财政对预算执行率未达标的项目在下年预算安排时直接按比例削减，影响下年度预算资金安排，这在一定程度上影响了单位提高绩效的积极性。另外由于绩效自评主体主要是项目负责部门，在设置评价标准时不够客观，评价过程中数据采集社会参与度不高，存在较大的主观性，评价结果权威性、公正性不足，这也影响了评价结果的可应用性。三、提高项目预算绩效管理水平的建议（一）加大宣传培训，强化主体责任意识首先要加大绩效管理理念的宣传，改变单位管理人员固有的思维模式，强调预算部门的责任，重在提高财政资金效益，只有提高单位一把手对项目绩效管理重要性的认识，明白绩效管理带来的好处，才能主动树立绩效管理理念，将任务目标合理分解，转化为全员绩效，形成绩效管理上的行动自觉，营造出“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好氛围；其次要明确项目绩效管理职责分工，正确认识到财务部门只是项目绩效管理的组织协调部门，各项目负责部门才是项目绩效管理的主角，各部门之间要分工协作，合力推进单位项目绩效管理向纵深发展；最后要积极开展单位内部项目绩效管理手段、方法、技巧等专业知识、专业技能的学习培训，充实相关人员业务知识，不断提高绩效管理能力素质和管理水平。（二）健全内控制度建设，压实绩效责任事业单位作为项目绩效实施主体，健全制度建设是开展项目绩效管理工作的根本支撑。内控制度强调按规定流程执行，各部门各司其职、各负其责，有效避免相互推诿的现象，绩效考核也能真正发挥作用。单位应根据实际制定项目绩效管理办法，在办法中明确项目绩效管理主要任务；规范绩效目标、运行、评价、结果应用等各项管理流程，分析各环节可能存在的风险点，设置有效管控点；对各部门的职责进行明细分工，通过对相关流程、岗位职责的明确，进一步实现业务流程的优化，促进业务部门的沟通协调，加强各工作环节的衔接。最终以内控制度化地运行，将项目绩效管理工作真正落到实处。（三）强化项目前期论证，设置科学目标在实际工作中，绩效目标编制与预算编制是同步进行的，鉴于每年预算编报工作时间紧、内容多的因素，预算部门建立项目储备库，并及时更新完善项目储备库就显得极为重要。纳入储备库管理的项目必须符合预算单位发展规划要求，满足单位履职需要，计划近年启动实施且经过必要的论证和评审后择优选取。为提高单位项目绩效指标精准度，在储备项目期间，从项目资料申报开始，就应重点论证项目实施必要性、实施方案、绩效目标的完整性、合理性、可行性等。业务部门可横向、纵向对绩效指标开展审核，使目标科学合理，也可通过聘请第三方专业机构或技术专家等方式，加大对储备项目开展事前绩效评估。项目绩效目标的设定对财务人员来说有一定的难度，但对于项目负责部门来说，有专业知识的支撑填报相关内容并不复杂，关键在于对项目绩效管理的认识是否到位。从绩效目标设定到执行，项目负责部门都要切实负起责任。从项目储备库选取项目纳入当年057Wealth management财富管理度预算后，部门应主动根据年度工作任务、工作计划进一步细化指标值，比如工程项目进度目标指标值设置尽可能量化为具体数据可测量的工程量指标，时间进度上可分段设置。数量指标值设置细化到预期可提供的产品、服务数量，如“设备新增数量”“链路维护条数”“培训班次人次”等。符合实际的、可衡量的目标设置才便于绩效过程化监督，绩效评价也能减少主观性的存在。（四）落实绩效管理责任，强化过程监控项目绩效管理是一个系统的工程，单位一把手作为单位领导者，必须要亲自参与到绩效管理体系中，承担起首要责任，明确绩效管理整体任务目标，层层分解任务，推动单位绩效工作自上而下地运行起来。项目预算下达后，单位应进一步对预算进行分解，将项目预算落实到具体责任部门，责任部门可落实到专人对项目实施进度和阶段性产出开展监管。对项目实施过程中遇到的问题和难点，及时协调解决，对照计划目标密切跟踪监控。同时在监管过程中做好建设过程文档归档工作，过程文档要涵盖项目实施整个过程，覆盖所有环节，为后续的绩效评价工作做好准备。财务部门在支出环节应落实好预算控制责任，严格按照预算批复使用资金，按照计划内容和预算范围控制支出，确保项目支出与绩效目标相匹配，确保专款专用，使预算执行监督和绩效监督相辅相成。对全年绩效目标预计无法实现或项目进展缓慢部分绩效目标无法完成的项目，及时与项目负责部门沟通，充分了解项目开展情况，及时进行预算调整，充分发挥资金效益。审计监督部门可以季度或半年度为时点，定期抽取重点项目开展绩效目标实现情况评估，采取数据核查、实地查验、系统检测等方法，检查绩效目标与实际的匹配度，跟踪项目绩效目标实现情况，有效促进项目绩效目标实现。（五）加强项目自评规范性，提高评价质量要使绩效自评工作客观有效，要完善指标体系设置，共性指标设定可以由财政部门牵头，采集数据，设定公正合理的评价标准。差异性指标设定单位要结合实际差异化设置，要注重指标的相关性，指标要能够反映项目的特点和效益。在产出指标、效益指标和满意度指标三大框架下设定能全面反映项目个性的目标值。指标的评分标准尽量细化量化，分档合理，可操作性强，数据、依据采集要可行，并根据实际情况动态调整指标设置，尽可能做到客观评分。同时各项指标权重设置要合理，根据不同项目合理分配权重比例。另外是自评打分要客观规范。根据个性化设置的考核评分表，对定量指标，要搜集相关数据、材料佐证，根据实际评分；对定性指标可细化评分维度，将指标分化为几个重点方面分别评价，分等级衡量，或者通 过问卷调查、座谈等形式有针对性地了解定性指标完成度，尽可能减少主观因素对评分的影响，从而有效提高评价结果的可信度和公信力。（六）完善绩效考核机制，促进绩效自觉科学的绩效评价、客观公正的绩效评价结果可以为预算执行单位提供大量有用信息。除了为预算资金安排提供参考外，还能用于审视政策执行效果、优化项目决策等。健全的绩效考核机制，具备完善的激励与约束机制、跟踪问效机制，绩效评价结果不仅仅要作为项目负责部门考核依据，还可以作为单位职工个人奖金分配、职务调整的参