高标准基本农田建设政策对粮食产能的影响_龚燕玲.pdf

华中农业大学学报（社会科学版），（总166期）2023（4）Journal of Huazhong Agricultural University（Social Sciences Edition）高标准基本农田建设政策对粮食产能的影响龚燕玲1，张应良1，2*（1.西南大学 经济管理学院，重庆 400715；2.西南大学 农村经济与管理研究中心，重庆 400715）摘 要 高标准基本农田建设既是国家制度安排，也是一种技术革新，体现在要素上的技术进步是高标准基本农田建设的本质。构建“制度+技术粮食产能”的理论分析框架，采用连续型DID模型分析高标准基本农田建设政策实施对粮食产能的影响及作用机制。研究发现：其一，实施高标准基本农田建设政策显著提升了粮食产能，并且通过一系列稳健性检验结果依然显著。其二，异质性分析表明，相对于粮食主产区和平原地区，高标准基本农田建设政策实施对非粮食主产区和山地地区的粮食产能提升具有更高的边际贡献；政策实施对粮食数量和粮食质量均有提升作用，对粮食质量促进效果更明显；政策实施促进粮食主产区的粮食数量增加和非粮食主产区的粮食质量提升以及促进平原地区的粮食数量增加和山地地区的粮食数量、粮食质量双提升。其三，机制分析表明，高标准基本农田建设政策实施通过优化生产要素配置和促进农业规模经营从而提升粮食产能。关键词 粮食产能；高标准基本农田建设；生产要素配置；农业规模经营；连续型DID；纵横向拉开档次法中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：10083456（2023）04017516DOI编码：10.13300/ki.hnwkxb.2023.04.018自2003年初步确立粮食生产支持保护政策体系以来，我国粮食产量实现“十九连丰”，由2003年的4.31亿吨增长至2022年的6.86亿吨，人均粮食占有量大概480千克，高于国际公认的400千克粮食安全线，为国家粮食安全提供了基础保障。然而从2015年粮食生产稳定在6.5亿吨以上的高产出水平后，到2022年粮食年均增长率仅为0.55%。长期来看，粮食产量的增长空间受到资源趋紧与要素流失并存的限制，人口规模不断扩张、环境条件和供需的新趋向也影响今后粮食安全12。重视粮食增产潜力的提升是保障粮食稳产保供的根本要求3。“十三五”规划提出：实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，提高粮食产能。党的二十大报告指出，全方位夯实粮食安全根基，务必要稳固粮食产能基础，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。高标准基本农田（以下简称“高标准农田”）建设相关政策的推进对粮食安全则显得至关重要。高标准农田是指通过科学规划建设能够满足现代农业发展需要并促进农业可持续发展的优良农田。按照时间线可将高标准农田建设相关政策划分为三个阶段，如图1。从建设成效来看，一方面，高标准农田建设政策涉及田、土、水、路等方面的整改，解决了耕地碎片化、质量下降、水利设施不配套等限制粮食产能提升的问题。另一方面，高标准农田建设扩大了农地经营规模，为农业机械化使用的提档升级和社会化服务的市场容量扩张创造有利条件4。统计数据显示，2021年我国农田灌溉水有效利用系数达到0.568，耕地质量平均提升一个等级，全国农作物耕种收机械化率高达72.03%。实践证明，高标准农田建设后提高水土资源利用效率和规模收稿日期：20220816基金项目：国家社会科学基金重点项目“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略的路径与政策研究”（21AZD032）；国家社会科学基金重点项目“新形势下提升中国粮食产业战略竞争力的重点方略与路径选择研究”（20AGL023）。数据分别来源于 2022中国粮食和物资储备年鉴、2021年 中国水资源公报 和2021年 全国农业机械化发展统计公报。*为通讯作者。（总166 期）华中农业大学学报（社会科学版）化经营服务效益，为粮食稳产保供提供支持。学界关于提升粮食产能的研究，主要集中于粮食供给的全产业链分析5，粮食安全的内涵6、面临的挑战以及保障政策等78。当前普遍认为政策支持是提高粮食生产效率、确保粮食安全的有效路径之一9。研究发现对大豆生产者实施补贴政策、对农业进行支持保护补贴可以扩大播种面积1011，粮食收储制度改革显著提高粮食产量和质量12。然而，既有文献对粮食产能的概念未形成统一，缺乏深入分析，将高标准农田建设与粮食产能放到同一个框架下进行研究的甚少，针对高标准农田建设政策实施与粮食产能之间的逻辑阐释缺乏实证探讨。基于此，本文主要从以下方面展开研究：一是采用20022017年省级面板数据，运用连续型DID模型验证高标准农田建设政策对粮食产能的实施效应。二是从粮食主产区和非粮食主产区、平原地形和山地地形、粮食数量和粮食质量多角度探究政策实施对粮食产能的异质性作用。三是利用中介模型对生产要素配置和农业规模经营的作用机制开展实证检验。一、高标准农田建设与粮食产能提升的理论逻辑高标准农田建设既是国家制度安排，也是一种技术革新。1988年至今，我国高标准农田建设以确保国家粮食安全为政策导向，经历了“探索规划整治”三个阶段。高标准农田建设作为一种技术活动主要体现在技术进步作用下投入要素的配置和规模经营。一方面，高标准农田建设带来的技术进步附着在耕地、劳动力等生产要素上，即内嵌于特定生产要素才能发挥作用。如建成后的高标准农田带来的技术进步物化于劳动力要素之中，解决“谁来种粮”的难题，使劳动力要素质量在长期内获得显著提升，这种技术进步称为高标准农田建设的嵌入式技术进步13。另一方面，农业经营与规模经济存在天然矛盾14，高标准农田建设以“化零为整”的方式改变了地块面貌，解决了小规模分散经营特征下无法内生出的规模经济问题，进一步发育了机械替代劳动的委托代理市场，为扩大规模经营提供现实可能性，这种技术进步称为高标准农田建设的规模式技术进步15。因此，本文建立“制度+技术粮食产能”的理论分析框架（见图2），剖析高标准农田建设影响粮食产能的逻辑机理。图 1 19882022 年高标准农田建设政策的演进脉络176第4 期龚燕玲 等：高标准基本农田建设政策对粮食产能的影响1.高标准农田建设、生产要素配置与粮食产能高标准农田建设是提升资源要素结构配置和农业土地生产率的必然选择16。高标准农田建设带来的嵌入式技术进步能够优化生产要素结构配置，主要体现为耕地资源优质化、劳动力资源组织化和农田水利资源集约化。具体来看，其一，高标准农田建设通过土壤改良等措施，增强了农田保土、保肥能力，为作物生长提供所需养分和水分，提高了土壤的保蓄性和缓冲性。其二，高标准农田建设在田、土、水、路等方面综合统筹，一定程度上拓展了粮食生产利润空间，促进农业劳动力供给主体多样化转变，吸引高素质劳动力精致化投入17。如外出务工的农民在学到技术和积累资本后回乡进行农业种植，大批乡贤、新型农业经营主体返乡创业发展特色种植业，进行适度规模经营等18。其三，高标准农田建设提高农田灌溉和防洪排涝标准，增加集约型高效节水灌溉面积，提升自然水和灌溉水利用效率。高标准农田建设解决了耕地细碎化、土壤肥力衰退、分散的小农经营及田间配套设施不足等问题，通过促进生产要素的均衡流动和配置结构升级实现粮食产能提升19。其一，高标准农田建设以增加土壤有机质和改良土壤结构为主，增加粮食产量和提高粮食品质20。其二，种粮劳动力结构多元化和人力资本提升能够提高生产经营抉择、市场分析判断能力，从而提升粮食生产各环节的资源利用效率，增加粮食产能21。其三，灌排设施通过提高灌溉保证率和降低旱涝灾害对粮食生产的不利影响，提升粮食产出能力22。2.高标准农田建设、农业规模经营与粮食产能农业规模经营是现代农业发展的基本趋势，包括农地规模经营和服务规模经营两类路径选择23。高标准农田建设通过土地连片整理、坡耕地田坎修筑等途径解决耕地分散化和细碎化问题，将农地经营规模扩大到适宜水平24。具体指高标准农田建设通过“小田并大田”“化零为整”的途径扩大农地规模化程度，为规模经营提供条件。农地规模经营改变狭小的分散经营方式、提高宜机化水平，是实现粮食增产提质的重要支撑。主要表现为：一是高标准农田建设扩大农地规模经营，使耕地要素连片经营，降低生产资料在地块间的转换成本，提升粮食种植的经济效益，优化资源要素分配效率，确保粮食数量安全25。二是高标准农田建设后形成的地块规模经营为机械“深松翻”和“少免耕”技术提供作业空间，不仅减轻土壤的压实，还能减少水分蒸发和水土流失，提高土壤蓄水和保墒能力，增加有机质含量，提升粮食质量26。因此，高标准农田建设能够通过提高农地规模经营促进粮食产能提升。服务规模经营的本质在于分工15，分工程度取决于专业化生产环节和市场范围的大小。粮食生产专业化生产环节包括整地、播栽、植保、灌溉、收割等，具有典型的纵向分工特征。针对市场范围的大小，只有某一农户在某一作物的种植面积达到一定的规模或者是多个农户同时专业化种植某一作物，才可能产生横向分工，促进服务外包。如果土地细碎化程度高、农田规模化有限，就无法为农机作业提供充足空间，从而降低服务效率。因此服务规模经营产生的关键在于土地集中连片27。高标图 2 高标准农田建设与粮食产能的理论分析框架177（总166 期）华中农业大学学报（社会科学版）准农田建设促进粮食产能提升主要表现为：一是高标准农田建设通过改善田间条件，建设机耕道，以“改地适机”的解决方案为农业纵向分工提供现实可能性28，实现机械化自我服务或外包服务对劳动力的替代29，提升农业生产各环节的平均生产率，确保我国粮食数量增长和质量提升3031。另一方面，高标准农田建设促进了地块规模扩大，解决了经营分散化问题，在时间连续性和区域集中性方面满足农业横向分工的要求，为外包服务市场容量的生成提供了空间，有利于发挥服务规模经营的正外部性，增加粮食产能。基于上述分析，本文提出如下假说：H1：高标准农田建设政策实施能够提升粮食产能。H2：高标准农田建设政策实施通过优化生产要素配置（耕地资源、劳动力资源、农田水利资源）从而提升粮食产能。H3：高标准农田建设政策实施通过促进农地规模经营和服务规模经营（农业纵向分工和横向分工）从而提升粮食产能。二、粮食产能内涵及其测度1.粮食产能的内涵及外延将粮食产能理解为粮食产出数量，通过粮食总产量或粮食单产进行测度，可能存在分析偏误。一是从实际内涵来看，粮食产能是基于生产要素投入遵循“严格假设放宽假设”逻辑下的一种产出能力，在严格假设下达到粮食生产的最大可能性边界，在放宽假设下达到可实现产能32，粮食产能更注重增产潜能。二是从内涵外延来看，粮食产能相较于粮食产量仅一字之差，粮食产量体现一维性，而粮食产能具有多维性。基于我国庞大的人口体量以及人口增长带来粮食消费显著的规模化效应，保障粮食数量安全是基本要求。在经济社会快速发展、人民不断追求美好生活的现实背景下，粮食生产由“注重产量”向“优质高产”导向转变33。当前研究粮食产能重点突出粮食数量，忽视粮食质量，认为粮食数量增长与质量提升存在此消彼长的关系。然而农业技术进步以及生物技术的革新，能够实现粮食数量和质量并重提升。因此本研究将粮食产能表述为一定时期某一地域，在一定的经济、社会、技术条件下，各生产要素投入所形成的粮食综合产出能力，是现实产出能力和潜在增产能力的统称，既保证粮食数量满足供需平衡，又保证粮食营养且健康的质量要求。2.粮食产能的评价指标体系关于粮食产能内涵及外延，主要涵盖两个层面内容，一是保证粮食现实生产能力的同时强调粮食未来增产潜力，二是粮食产能包括数量和质量两个维度。一般来讲，粮食现实生产能力指粮食单产，用土地产出率衡量。粮食增产潜力指粮食消费需求增加时可以产得出且供得上的能力。中国财政年鉴 统计数据中“新增主要农产品生产能力”指标，指通过农业综合开发，项目区（高标准农田建设项目）主要农产品（粮食、棉花、油料、糖料）在正常年景下较开发前增加的产量。本文将新增单位面积粮食生产能力作为粮食增产潜力的代理变量，其理由为高标准农田建设后，如果投入生产可以新增粮食产量；如果不投入生产，该项目区也具有投入生产可以达到的增产潜力。粮